法國(guó)是西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家之一，國(guó)民生產(chǎn)總值居世界第四位。在政治上，是資產(chǎn)階級(jí)共和制國(guó)家，實(shí)行議會(huì)、政府和法院三權(quán)分立的政治體制。在行政管理上，是中央集權(quán)的國(guó)家，不同于聯(lián)邦制，管理權(quán)在中央政府，其行政體制分為四個(gè)層次：國(guó)家、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)。全國(guó)共有22個(gè)大區(qū)，95個(gè)省，36500個(gè)市鎮(zhèn)。80%的市鎮(zhèn)不到1千人，最大的市鎮(zhèn)是巴黎市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，法國(guó)現(xiàn)有人口5800萬(wàn)，近十幾年來(lái)出生率呈持續(xù)下降，人口老齡化在加快，平均壽命男性為74歲，女性82歲。法國(guó)就業(yè)人口為2500萬(wàn)，其中各類公務(wù)員約531.3萬(wàn)，占就業(yè)人口的21%， 退休公務(wù)員約375萬(wàn)，占就業(yè)人口的15%。

法國(guó)最早的社會(huì)保險(xiǎn)制度建立于16至17世紀(jì)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，法國(guó)開(kāi)始實(shí)施一個(gè)全面的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其宗旨是：對(duì)一切可能使勞動(dòng)者和法國(guó)家庭失去或減低工作能力的風(fēng)險(xiǎn)，以及其勞動(dòng)者在婦女生育期間和所承受的其它家庭負(fù)擔(dān)實(shí)行保障。這一社會(huì)保險(xiǎn)制度和以后出臺(tái)的社會(huì)救濟(jì)措施結(jié)合，構(gòu)成了現(xiàn)代法國(guó)社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)幾十年的不斷實(shí)踐和完善，其既定目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，形成了覆蓋全民的社會(huì)保險(xiǎn)體系，公民從誕生后的第四個(gè)月起，生、養(yǎng)、病、殘、老、逝、遺屬等待遇，都有具體的法律規(guī)定和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，是典型的西方福利國(guó)家，社會(huì)保險(xiǎn)待遇在歐洲屬中等偏上水平，高于德國(guó)等中、東歐國(guó)家，低于瑞典等北歐國(guó)家，與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力基本相當(dāng)。1997年，法國(guó)全國(guó)社會(huì)保障總開(kāi)支約為18000億法郎，而同期國(guó)家財(cái)政預(yù)算才15000億法郎左右，可見(jiàn)社會(huì)保障在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份量。

一、法國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容

從1796年公務(wù)員實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)制度開(kāi)始，法國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立已有200年歷史。現(xiàn)行制度是1945年、1964 年兩次對(duì)原有退休養(yǎng)老法規(guī)進(jìn)行修改、充實(shí)后逐步建立和完善起來(lái)的。

1. 實(shí)施范圍

法國(guó)公務(wù)員制度規(guī)定的公共職務(wù)只有三種人員：一是國(guó)家公務(wù)員，包括在巴黎的各部及在外省機(jī)構(gòu)中的工作人員和中小學(xué)教師， 現(xiàn)有280萬(wàn)人(含軍事公務(wù)員);二是地方公務(wù)員，是在地方集體中任職的公務(wù)人員，地方集體指大區(qū)、省、 市鎮(zhèn)政府部門以及所轄的公共機(jī)構(gòu)， 有150萬(wàn)人;三是醫(yī)療系統(tǒng)公務(wù)員， 指所有在公立醫(yī)院中任職的公務(wù)人員，包括醫(yī)護(hù)人員和行政人員，有75萬(wàn)人。但公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度包括了更廣的范圍，一些身份特殊的公務(wù)人員，如法官、軍人、議會(huì)工作人員，以及公職部門的合同制人員、國(guó)家工人、司法公職人員等，雖然不受公務(wù)員制度法規(guī)約束，但也都納入公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施范疇，只是具體辦法上有所差異。概括起來(lái)，實(shí)施范圍包括：

(1)國(guó)家公務(wù)員、地方公務(wù)員和醫(yī)療系統(tǒng)公務(wù)員。

(2)各級(jí)議會(huì)工作人員和司法部門的法官。

(3)職業(yè)軍人和合同制軍人。

(4)警察。

(5)國(guó)有企業(yè)如鐵路、電力、郵電、 煤氣部門以及法蘭西銀行的職工。

(6)上述人員去世后的配偶和他們的遺孤。

2.法律依據(jù)

1964年12月30日由法國(guó)國(guó)民議會(huì)和參議院通過(guò)的《關(guān)于修改文職人員及軍人退休金的法令》，以及此前頒行的《文職人員及軍人退休金法》中經(jīng)上述修改法令仍予保留的法律條文，是法國(guó)實(shí)施公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本法律依據(jù)?！斗▏?guó)公務(wù)員總章程》中有關(guān)最后終止職務(wù)的規(guī)定和《法國(guó)國(guó)民議會(huì)內(nèi)部辦事機(jī)構(gòu)與工作人員章程》中有關(guān)退休的規(guī)定亦是公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以實(shí)施的依據(jù)。上述法規(guī)現(xiàn)在一直沿用，盡管執(zhí)行過(guò)程中有些小的補(bǔ)充、修改，但總體上仍是1964年法規(guī)的基本精神。

3.退休年齡和享受養(yǎng)老金的條件

法國(guó)公務(wù)員退休年齡一般為60—62歲。艱苦工作崗位可在55—60歲退休，如小學(xué)教師、護(hù)理人員。一些特殊職位可推遲2—10年退休， 如國(guó)會(huì)秘書長(zhǎng)退休年齡為65歲，甚至經(jīng)批準(zhǔn)可到70歲退休。達(dá)到退休年齡而尚有撫養(yǎng)子女或戰(zhàn)爭(zhēng)中兒子殉職者，可以延長(zhǎng)1—3年退休，延長(zhǎng)的權(quán)限屬于機(jī)關(guān)首長(zhǎng)。

享受養(yǎng)老金的條件是：(1)符合退休年齡的規(guī)定或特別規(guī)定; (2)個(gè)人必須按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi);(3)一般情況下必須在公職部門工作服務(wù)15年，如不滿15年，不能享受公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，其繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金轉(zhuǎn)到基本體制，由基本體制支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

4.養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集、計(jì)發(fā)和調(diào)整

(1)籌集。養(yǎng)老保險(xiǎn)金由國(guó)家(地方)和個(gè)人雙方負(fù)擔(dān)。 公務(wù)員實(shí)行“計(jì)點(diǎn)制”工資制度，個(gè)人繳費(fèi)以計(jì)點(diǎn)工資為基數(shù)(企業(yè)除工資外還包括獎(jiǎng)金)，在納稅前直接從工資中扣繳。公務(wù)員雖然有國(guó)家和地方之分，他們的工資福利和養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)卻是統(tǒng)一的，個(gè)人繳納比例統(tǒng)一為7.85%。地方和醫(yī)療系統(tǒng)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)建立了統(tǒng)籌基金制度，單位繳費(fèi)比例為25.10%，直接向信托局繳費(fèi)。 國(guó)家公務(wù)員養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政預(yù)算安排，國(guó)家不再自己向自己繳費(fèi)，但國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老金已占工資總額的35%，即國(guó)家實(shí)際繳費(fèi)比例大大高于地方繳費(fèi)比例，主要原因是在現(xiàn)收現(xiàn)付模式下，國(guó)家公務(wù)員的老齡化程度高于地方公務(wù)員。

(2)計(jì)發(fā)。 公務(wù)員養(yǎng)老金水平主要由三個(gè)因素確定：一是工作年限; 二是國(guó)家確定的年替代率(國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定工作每滿一年為工資的2%);三是退休時(shí)的工資。具體辦法是：以本人退休義務(wù)后6 個(gè)月平均工資為基數(shù)，工作年限每滿一年，增加2個(gè)百分點(diǎn)， 計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的最高工作年限為37.5年。計(jì)發(fā)公式為：

月養(yǎng)老保險(xiǎn)=退休前6個(gè)月平均工資×工作年限×2%

可見(jiàn)，一般情況下，公務(wù)員養(yǎng)老金替代率最高為75%。

公務(wù)員養(yǎng)老金的最低額，一般不低于社會(huì)最低工資(現(xiàn)為5800法郎/月)的80%，如果工作30年以上，養(yǎng)老金要不低于社會(huì)最低工資。 1996年，國(guó)家公務(wù)員的平均養(yǎng)老金為9583法郎/月。

為了保持社會(huì)的平衡和穩(wěn)定，法國(guó)政府在以下方面采取了特殊的退休政策：

第一，公務(wù)員患嚴(yán)重疾病，不能堅(jiān)持正常工作，可以提前退休，不受15年年限限制，只是以他的工齡計(jì)算養(yǎng)老金。如果因公傷殘，補(bǔ)助金=殘疾度×工資，最高可補(bǔ)齊到原工資水平。

第二，對(duì)于到工作條件差的地區(qū)或海外省服務(wù)的公務(wù)員，以及履行服兵役義務(wù)的公務(wù)員，他們計(jì)算工齡時(shí)可以增加四分之一或二分之一的補(bǔ)助工齡。但養(yǎng)老金替代率最高不超過(guò)工資的80%。

第三，為了鼓勵(lì)生育，生三個(gè)孩子的家庭， 公務(wù)員退休時(shí)可增發(fā)10%的養(yǎng)老金，每再生一個(gè)孩子，按養(yǎng)老金的5%遞增， 最高補(bǔ)貼可以達(dá)到100%的替代率。

(3)調(diào)整。公務(wù)員養(yǎng)老金隨在職人員增加工資時(shí)一起調(diào)整。 形式有兩種，一是在職公務(wù)員工資點(diǎn)數(shù)因物價(jià)上漲等原因而升值時(shí)，退休公務(wù)員計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的工資點(diǎn)值也上升;三是國(guó)家對(duì)某些職系的公務(wù)員提高待遇時(shí)，同職系的退休公務(wù)員養(yǎng)老金同時(shí)提高。

5.管理體制

法國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老金保險(xiǎn)實(shí)行特殊管理體制，由財(cái)政部和法國(guó)信托局分別管理。法國(guó)財(cái)政部全稱為法國(guó)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政預(yù)算部，有18萬(wàn)人(派駐在全國(guó)各個(gè)部門)，具有與我國(guó)財(cái)政部不完全相同的職能，國(guó)家公務(wù)員的工資福利和養(yǎng)老保險(xiǎn)在國(guó)家公職部參與制定政策的基礎(chǔ)上，由財(cái)政部負(fù)責(zé)管理。法國(guó)信托局是獨(dú)立于政府、受議會(huì)監(jiān)督的金融機(jī)構(gòu)，1816年，針對(duì)法國(guó)大革命后公眾對(duì)國(guó)家信譽(yù)的失望，受國(guó)家委托承擔(dān)地方公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)管理。信托局是法國(guó)唯一一個(gè)既負(fù)責(zé)保險(xiǎn)金的收、又負(fù)責(zé)保險(xiǎn)金的支的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。信托局的各種業(yè)務(wù)量可相當(dāng)于歐洲最大銀行的業(yè)務(wù)量，是公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)一支穩(wěn)定的保障力量。

三個(gè)具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是：(1 )設(shè)在南特市的財(cái)政部養(yǎng)老保險(xiǎn)局(483名工作人員)， 負(fù)責(zé)國(guó)家公務(wù)員退休事宜的審核和養(yǎng)老保險(xiǎn)金預(yù)算安排，具體養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付由分布全國(guó)的27個(gè)會(huì)計(jì)支付中心經(jīng)辦;(2)設(shè)在波爾多市的法國(guó)信托局波爾多分局(1300名工作人員)， 負(fù)責(zé)地方公務(wù)員和醫(yī)療系統(tǒng)公務(wù)員養(yǎng)老、傷殘保險(xiǎn)金的籌集和支付;(3 )設(shè)在昂熱市的信托局昂熱分局，負(fù)責(zé)公職部門合同制人員和銀行、電力等國(guó)有企事業(yè)職工的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集和支付(這部分人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參加基本體制)，這是法國(guó)公職部門唯一一個(gè)補(bǔ)充保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在人才流動(dòng)時(shí)，上述三個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及它們與基本養(yǎng)老體制之間都有相互協(xié)議，凡符合各機(jī)構(gòu)退休條件的人員，養(yǎng)老金可以分段計(jì)算，幾個(gè)機(jī)構(gòu)共同向其支付養(yǎng)老金;如果不符合調(diào)出機(jī)構(gòu)退休條件，可由調(diào)出機(jī)構(gòu)向調(diào)入機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移單位和個(gè)人已繳納的養(yǎng)老金，由調(diào)入機(jī)構(gòu)在其退休時(shí)最終支付。可見(jiàn)，法國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金管理體制雖然復(fù)雜，但一切運(yùn)作有法規(guī)依據(jù)，運(yùn)轉(zhuǎn)井然有序。

二、法國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的困境和問(wèn)題

法國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善，對(duì)于保證公務(wù)員的職業(yè)生涯，提高行政效率發(fā)揮了積極作用，但也面臨負(fù)擔(dān)過(guò)重的困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，國(guó)家和企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重。法國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的較高的社會(huì)保障和福利水平，使國(guó)家財(cái)政支出過(guò)大，企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，法國(guó)企業(yè)的利潤(rùn)中，各種稅收占21%，社會(huì)統(tǒng)籌占25%，兩者合計(jì)共46%，也即收入的一半被扣除。這樣高的比例，無(wú)疑提高了勞動(dòng)力的成本，影響了法國(guó)企業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，人口老齡化使養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出越來(lái)越大。據(jù)有關(guān)資料，法國(guó)人平均壽命正在以每年延長(zhǎng)四個(gè)月的速度增長(zhǎng)。按目前平均壽命和60歲退休條件來(lái)計(jì)算，女性公務(wù)員要領(lǐng)22年的養(yǎng)老金，男性領(lǐng)14年的養(yǎng)老金。他們退休后所空職位又需要補(bǔ)充新的公務(wù)員，并支付新人工資，老齡化帶來(lái)的財(cái)政支出增長(zhǎng)是剛性的。目前，國(guó)家公務(wù)員在職與退休之比為2—2.5∶1，地方公務(wù)員在職與退休之比為3—3.5∶1。預(yù)計(jì)到2010年法國(guó)在職人員與退休人員之比將達(dá)1.9∶1的嚴(yán)峻形勢(shì)。1996年國(guó)家公務(wù)員養(yǎng)老金支出比1995年增加5.7%，1997 年國(guó)家公務(wù)員支付養(yǎng)老金總額為1600億法郎，占法國(guó)全國(guó)財(cái)政支出的1/10。

第三，社會(huì)保險(xiǎn)金增長(zhǎng)與通貨膨脹形成不良循環(huán)。由于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的增長(zhǎng)，國(guó)家勢(shì)必要通過(guò)稅收和提高統(tǒng)籌比例將困難分?jǐn)偟狡髽I(yè)，而企業(yè)只能是通過(guò)提高產(chǎn)品價(jià)格將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這無(wú)疑對(duì)通貨膨脹起到催化作用，又勢(shì)必導(dǎo)致退休人員實(shí)際生活質(zhì)量的下降，從而要求提高保險(xiǎn)金。如此循環(huán)，使法國(guó)政府處于進(jìn)退兩難的困境。為了尋求新的出路，法國(guó)政府于1995年底決定對(duì)公職部門養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行改革，主要內(nèi)容是：①將享受最高養(yǎng)老金的年限由37.5年延長(zhǎng)至40年;②配合鐵路部門的裁員計(jì)劃，出臺(tái)55歲提前退休政策。這兩項(xiàng)改革同時(shí)出臺(tái)，立即遭到強(qiáng)烈反對(duì)。鐵路、地鐵、公共汽車部門職工舉行了為期四周的罷工，電力部門進(jìn)行了一天的響應(yīng)性罷工，最終以政府暫時(shí)取消改革為妥協(xié)。