隨著日益推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，被征地農(nóng)民作為新興的社會(huì)特殊群體，正呈現(xiàn)出人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，利益矛盾日顯突出，社會(huì)地位漸趨邊緣化的特征趨勢(shì)。社會(huì)各方在解決該群體生產(chǎn)生活方面采取了相應(yīng)舉施，取得了一定成效。但是，由于某些政策的滯后、法規(guī)執(zhí)行的變調(diào)、官民利益的沖突等因素，相當(dāng)部分被征地農(nóng)民的切身利益受到一定程度損害，現(xiàn)實(shí)生活困難重重，尤其是失地后的養(yǎng)老保障問(wèn)題矛盾凸現(xiàn)。這也是近年來(lái)各級(jí)政府部門(mén)受理農(nóng)民上訪案件中反映較突出的問(wèn)題，影響到城鄉(xiāng)社會(huì)和諧穩(wěn)定局面。

在研究農(nóng)村保障問(wèn)題上，商業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)在當(dāng)前大力發(fā)展縣域保險(xiǎn)市場(chǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃中，積極探索被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題的市場(chǎng)機(jī)制解決途徑。

被征地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)生活中存在困境

我國(guó)的土地征用是國(guó)家強(qiáng)制性將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家建設(shè)用地，并對(duì)農(nóng)民集體采取一定形式的補(bǔ)償行為。多年來(lái)，我國(guó)大中城市在發(fā)展規(guī)劃中往往采取外延型的城區(qū)擴(kuò)容建設(shè)戰(zhàn)略，突飛猛進(jìn)的工業(yè)化步伐侵占了大面積農(nóng)村土地。土地征用成為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可或缺的組成部分。雖然《中華人民共和國(guó)土地管理法》及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征用土地補(bǔ)償原則、補(bǔ)償措施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等做了細(xì)致規(guī)定，但由于種種原因，特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在利益分配上缺乏相匹配的財(cái)務(wù)管理制度，某些地方被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置問(wèn)題表現(xiàn)出無(wú)序狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)民失地后的生產(chǎn)生活面臨諸多問(wèn)題與困難。

一是違規(guī)征地操作與民爭(zhēng)利。突出表現(xiàn)在兩類現(xiàn)象上：一類是篡改征地性質(zhì)，通過(guò)兩級(jí)土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)高額獲利。個(gè)別政府部門(mén)以公益性用地名義低價(jià)征地后，高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商業(yè)性用地，實(shí)現(xiàn)土地出讓費(fèi)與征地補(bǔ)償費(fèi)的剪刀差，另一類是擅自降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就低不就高，甚至嚴(yán)重低于國(guó)家法定下限，這樣的征地價(jià)格大幅偏離了作為資本性質(zhì)的土地的真實(shí)價(jià)值，侵害了農(nóng)民利益。

二是土地補(bǔ)償款項(xiàng)管理混亂。一直以來(lái)，我國(guó)征地補(bǔ)償程序冗長(zhǎng)，關(guān)聯(lián)部門(mén)多，涉及金額大，個(gè)別地方基層部門(mén)出于多方面原因，致使補(bǔ)償金未能及時(shí)足額發(fā)放到農(nóng)民手中，而巧立名目截留、挪做它用，甚至被個(gè)別基層干部花銷揮霍，資金管理混亂。

三是現(xiàn)有社保體制不兼容農(nóng)民利益。本質(zhì)上講，土地是農(nóng)民最基本生活保障。但是，由于農(nóng)民失地后向城鎮(zhèn)社保體系過(guò)渡的過(guò)程中存在政策門(mén)檻，使農(nóng)民處于“低保無(wú)份、社保無(wú)門(mén)”的窘境。

四是就業(yè)安置效果不理想。目前，農(nóng)民失地后的安置措施主要采取貨幣安置和招工安置兩種辦法。實(shí)踐中，簡(jiǎn)單的貨幣安置面臨著理財(cái)挑戰(zhàn)，農(nóng)民由于缺乏一定的財(cái)經(jīng)知識(shí)與投資途徑，往往難以保證補(bǔ)償錢(qián)款的合理運(yùn)用。而招工安置同樣面臨著問(wèn)題一方面，農(nóng)民對(duì)新環(huán)境所需的技能水平偏低，崗位競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)明顯；另一方面，企業(yè)用工并非土地耕作那樣穩(wěn)定，一旦企業(yè)出現(xiàn)關(guān)停并轉(zhuǎn)，對(duì)務(wù)工農(nóng)民沖擊最大。

五是生存維系成本增加。農(nóng)民失地后消費(fèi)貨幣化程度明顯提高，城市化的生活方式成本激增，農(nóng)民不得不增加燃料、采暖、食品消費(fèi)等貨幣支出。

探索被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的商業(yè)保險(xiǎn)化解途徑的必要性與可行性

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，被征地農(nóng)民問(wèn)題是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，是貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想在解決“三農(nóng)”問(wèn)題中的具體體現(xiàn)，處理不好容易激化社會(huì)矛盾，影響到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的局面。在解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題上，長(zhǎng)期以來(lái)都是政府部門(mén)占絕對(duì)主導(dǎo)地位，積極運(yùn)用了包括轉(zhuǎn)移支付、信訪協(xié)調(diào)等多種財(cái)政與行政手段，維護(hù)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。但實(shí)踐表明，政府用于解決問(wèn)題的途徑缺乏彈性，其政策內(nèi)容的剛性、政策頒布的權(quán)宜性，以及執(zhí)行過(guò)程中難以保證的公平公正性使得負(fù)面影響較大。商業(yè)保險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在穩(wěn)定器，擁有成熟的專業(yè)技術(shù)與長(zhǎng)期的市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，探索一種全新的途徑來(lái)輔助政府履行公共管理職責(zé)，對(duì)于妥善解決被征地農(nóng)員養(yǎng)老保障問(wèn)題具有重要意義。

商業(yè)保險(xiǎn)參與解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題有其顯著優(yōu)勢(shì)：一是可建立起被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，通過(guò)提供專業(yè)化服務(wù)，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在科學(xué)合理厘定風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上，做到有效運(yùn)作資金，規(guī)范支付，強(qiáng)化服務(wù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，克服現(xiàn)有補(bǔ)償管理模式下的弊端。二是商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有資金運(yùn)用管理方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，尤其在長(zhǎng)期資產(chǎn)負(fù)債匹配管理上有著其它金融機(jī)構(gòu)不可比擬的優(yōu)勢(shì)，可以取得較好資金運(yùn)用收益，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。三是相對(duì)于政府部門(mén)的補(bǔ)償手段，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由于存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提供的服務(wù)質(zhì)量會(huì)顯著優(yōu)于政府部門(mén)壟斷效果，商業(yè)化服務(wù)使農(nóng)民在咨詢、投保、理賠、體檢等環(huán)節(jié)受到實(shí)惠。四是商業(yè)保險(xiǎn)可制定一攬子人身綜合風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃，在滿足農(nóng)民養(yǎng)老保障需求的同時(shí)，也可提供覆蓋死傷、醫(yī)療、意外傷害等風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品系列。五是商業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)、人員配置有利于降低政府投入的邊際成本效應(yīng)。

目前，被征地農(nóng)民群體由于存在地緣差異，所處經(jīng)濟(jì)、政策環(huán)境不同，商業(yè)保險(xiǎn)在介入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題上，可從兩個(gè)層面上提供解決途徑選擇：

途經(jīng)一：以政府財(cái)政補(bǔ)貼為前提，商業(yè)保險(xiǎn)提供運(yùn)作平臺(tái)，建立多方支撐的，老機(jī)制

目前，絕大多數(shù)地區(qū)尚未建立起農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度，土地是農(nóng)民的基本保障，農(nóng)民失去土地后，實(shí)際上也就喪失了賴以生存的基本生活保障。作為維護(hù)一方穩(wěn)定的政府，完全有必要部分承擔(dān)他們的基本養(yǎng)老保障義務(wù)，但承擔(dān)方式絕非大包大攬，而是由政府、集體、個(gè)人各出一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。其中，政府和集體作為必須的出資方，主要從土地出讓金和土地補(bǔ)償費(fèi)中予以一定比例的繳費(fèi)補(bǔ)貼。商業(yè)保險(xiǎn)作為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體承辦主體，以優(yōu)惠費(fèi)率的保險(xiǎn)產(chǎn)品為載體，運(yùn)用精算技術(shù)，科學(xué)合理測(cè)算農(nóng)民的生存概率、待遇水平、投資收益，為被征地農(nóng)民提供一個(gè)穩(wěn)定、安全、高效的養(yǎng)老保障機(jī)制平臺(tái)。

途徑二：以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，商業(yè)保險(xiǎn)提供差異化產(chǎn)品，滿足被征地農(nóng)民補(bǔ)充養(yǎng)老需求

鑒于地理位置、勞動(dòng)力素質(zhì)、就業(yè)安置等情況的差異，被征地農(nóng)民失地后的生產(chǎn)生活情況會(huì)有所不同。固然，有的農(nóng)民生活拮據(jù)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后成本負(fù)擔(dān)加重：但是，一些地處近郊地區(qū)、市場(chǎng)觀念強(qiáng)的農(nóng)民較好轉(zhuǎn)變了生產(chǎn)方式，成為了城市擴(kuò)張的受益者。這部分人對(duì)養(yǎng)老需求層次要求較高，為過(guò)一個(gè)安祥的晚年需要更高的保障程度，不僅僅滿足低水平的基本保障。他們有動(dòng)力、也有能力購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)很好地填補(bǔ)了這一市場(chǎng)需求，不但可以提供不同層次的補(bǔ)充養(yǎng)老保障，還可以全面設(shè)計(jì)覆蓋住院醫(yī)療、意外傷害、死亡傷殘等風(fēng)險(xiǎn)保障，滿足市場(chǎng)需求的多樣性。

如何推進(jìn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的商業(yè)保險(xiǎn)化解決途徑

（一)放寬政策條件，疏通商業(yè)保險(xiǎn)介入的政策瓶頸

我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)用基本分三塊：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，其中前兩項(xiàng)款額較大?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定了上述補(bǔ)償費(fèi)用的支付對(duì)象：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有，安置補(bǔ)助費(fèi)須專款專用，對(duì)于不需要統(tǒng)一安置的人員，安置補(bǔ)助費(fèi)可發(fā)放給被安置人員個(gè)人或征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。2001年，國(guó)家國(guó)土資源管理部門(mén)總結(jié)多年來(lái)征地工作經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2001]358號(hào))，文件對(duì)征地補(bǔ)償安置費(fèi)用使用和管理情況作出進(jìn)一步說(shuō)明，對(duì)于用作被征地農(nóng)民生活安置的安置補(bǔ)助費(fèi)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，可逐步建立安置人員的社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，提供長(zhǎng)期的生活保障。政策出臺(tái)后，部分地區(qū)由政府牽頭，開(kāi)始研究被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題的社會(huì)保險(xiǎn)化解決途徑，將近郊的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，進(jìn)行試點(diǎn)嘗試。

當(dāng)前，由于相關(guān)政策就商業(yè)保險(xiǎn)可否參與解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題態(tài)度模糊，商業(yè)保險(xiǎn)的介入面臨潛在的政策壁壘，實(shí)際操作中缺乏政策依據(jù)。要放寬商業(yè)保險(xiǎn)的介入環(huán)境，政府須改善政策環(huán)境，明確在自愿的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持多元化、彈性化原則，探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的實(shí)現(xiàn)方式，使商業(yè)保險(xiǎn)在服務(wù)解決該問(wèn)題上成為一支重要力量，積極進(jìn)行有益的試點(diǎn)操作，不斷完善制度辦法。

(二)予以必要財(cái)政補(bǔ)貼，建立多方支撐的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

征地補(bǔ)償安置工作涉及群體廣泛，必須妥善處理好國(guó)家，集體、農(nóng)民三者利益關(guān)系，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民生活水平提高。根據(jù)途經(jīng)一的設(shè)想，要建立起一種多方支撐的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，關(guān)鍵在保障資金來(lái)源渠道的多方性上。目前，一般條件下，農(nóng)民獲得補(bǔ)償費(fèi)用水平整體偏低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，且補(bǔ)償費(fèi)用在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配關(guān)系存在失衡現(xiàn)象。倘若資金籌措完全由農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)，有悖于公平原則。應(yīng)本著“政府擔(dān)一塊、集體籌一塊、個(gè)人繳一塊，土地受讓方出一塊”的精神，多方籌集解決被征地農(nóng)民的“養(yǎng)老錢(qián)”。各參與方具體承擔(dān)比例及農(nóng)民保障水平可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況安排。

商業(yè)保險(xiǎn)負(fù)責(zé)做好保障方案的設(shè)計(jì)實(shí)施，最大程度兼顧效率與公平。作為該制度載體的商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，是經(jīng)過(guò)精算技術(shù)開(kāi)發(fā)的商業(yè)團(tuán)體養(yǎng)老保險(xiǎn)，既有待遇確定型產(chǎn)品(即所謂的“DB計(jì)劃”，指事先承諾養(yǎng)老金領(lǐng)取水平，通過(guò)預(yù)期生存率及投資收益率等一系列參數(shù)“倒算”出農(nóng)民繳費(fèi)水平)，也有繳費(fèi)確定型產(chǎn)品(即所謂的“DC計(jì)劃”，指農(nóng)民在領(lǐng)取養(yǎng)老金之前其領(lǐng)取水平不確定，有賴于繳費(fèi)和投資收益的積累，屬資金的完全積累)。商業(yè)保險(xiǎn)的這兩種類型或其混合形式有利于解決政府的無(wú)限承擔(dān)責(zé)任，有利于滿足農(nóng)民的個(gè)人選擇權(quán)，有利于保證資金的安全性、流動(dòng)性與收益性。對(duì)于被征地農(nóng)民群體中年齡較大、不便勞作的對(duì)象，可適用待遇確定型保險(xiǎn)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、即期見(jiàn)益：對(duì)于年輕力壯、可另謀職業(yè)的人群，適用于繳費(fèi)確定型保險(xiǎn)產(chǎn)品，其養(yǎng)老金隨年齡增加而累計(jì)增值。

(三)加強(qiáng)征地市場(chǎng)研究，推動(dòng)產(chǎn)品創(chuàng)新與服務(wù)創(chuàng)新

商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要成為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度平臺(tái)的優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商，提供政府放心、農(nóng)民滿意的商業(yè)化解決途徑，就要切實(shí)做好產(chǎn)品與服務(wù)的創(chuàng)新?！皇情_(kāi)展科學(xué)系統(tǒng)的費(fèi)率測(cè)算工作，針對(duì)農(nóng)民群體的自然狀況，精算出實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)水平，制定最優(yōu)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)保險(xiǎn)條款通俗化工程，讓農(nóng)民明明白白買(mǎi)保險(xiǎn)。三是加強(qiáng)保險(xiǎn)帳戶信息化管理，增強(qiáng)帳戶透明度，方便監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)帳戶可攜帶性，便于外出務(wù)工農(nóng)民的城鄉(xiāng)流動(dòng)。四是堅(jiān)持以人為本，增強(qiáng)“人口”“出口”的彈性化。在產(chǎn)品設(shè)計(jì)中，“人口”時(shí)繳費(fèi)方式應(yīng)允許多樣性，既方便政府、集體的大額資金躉繳，又方便農(nóng)民的不定額期繳；“出口”時(shí)領(lǐng)取方式不局限單一條件，在經(jīng)必要審核前提下，可靈活處理因故發(fā)生的提前領(lǐng)取、身故領(lǐng)取等特殊情況。五是以農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式普及保險(xiǎn)理念，爭(zhēng)取最廣范圍、最大程度的理解與接受，提高農(nóng)民投保主動(dòng)性與積極性。