隨著我國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略的推行，農(nóng)村貧困人口不斷減少，現(xiàn)有的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)嚴(yán)重邊緣化，傳統(tǒng)的區(qū)域性開(kāi)發(fā)式扶貧受到了挑戰(zhàn)，迫切需要一種比區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略更加精確的瞄準(zhǔn)機(jī)制來(lái)幫助他們脫貧，而農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)村低保制度)便是最適宜的制度選擇。農(nóng)村低保制度是對(duì)年收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助的制度，它是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。建立農(nóng)村低保制度對(duì)于緩解農(nóng)村居民貧困，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾的“生有所靠”，具有不可替代的作用。

一、中國(guó)農(nóng)村貧困的現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一是20世紀(jì)80年代初解決普遍貧困的階段，把貧困人口從1978年的25億減少到1985年的1.25億；第二是區(qū)域性的開(kāi)發(fā)式扶貧階段，其目標(biāo)是通過(guò)政府努力，直接投資于具體的開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目，從而帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并通過(guò)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增強(qiáng)貧困人口的“造血”能力，實(shí)現(xiàn)減貧的目標(biāo)；第三是通過(guò)“八七”攻堅(jiān)計(jì)劃在2002年末將貧困人口減少到了2820萬(wàn)。與此同時(shí)，貧困人口集中地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件也得到了明顯的改善。當(dāng)然，在看到中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)取得重大進(jìn)展的同時(shí)，也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到2000年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村扶貧的形勢(shì)和特點(diǎn)已發(fā)生顯著變化。那就是剩下的未獲溫飽的農(nóng)村貧困人口(即人均年純收人低于627元以下的人口)主要是缺乏正常的勞動(dòng)能力或基本生存條件的人群。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，在上述的2820萬(wàn)人中，有肋萬(wàn)人為五保戶(hù)(占20%)，g79萬(wàn)人為殘疾人口(占3596)，800萬(wàn)人(占2896)居住在不適宜人類(lèi)生存、條件惡劣的地區(qū)，最終需要搬遷移民。其他未獲溫飽人口中，有相當(dāng)大部分也是患有長(zhǎng)期慢性疾病或體弱多病、喪失或部分喪失正常勞動(dòng)能力的人群。這意味著現(xiàn)有的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)嚴(yán)重邊緣化，如果仍繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的區(qū)域開(kāi)發(fā)的方式進(jìn)行扶貧，很難從根本上解決問(wèn)題。首先，以普遍的增長(zhǎng)為目標(biāo)的扶貧方式已經(jīng)不適用這些邊緣的貧困人口。世界銀行的一項(xiàng)研究表明，雖然20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著的減貧效果，但也擴(kuò)大了收入差距，只有收入最高的20%的人口，人均收入增長(zhǎng)率超過(guò)平均增長(zhǎng)率。其次，區(qū)域性開(kāi)發(fā)式扶貧的效果也日益減弱。2001--2002年年均扶貧投入分別為“八五”和“九萬(wàn)”時(shí)期的3倍和2倍，而每年減貧的效果不到這兩個(gè)時(shí)期的一半和1／3，每年大約300億元的扶貧資金主要投在592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，但這些縣所覆蓋的貧困人口不到62%。這表明，繼續(xù)沿用目前的扶貧方式，對(duì)于解決剩余農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題可能是事倍功半，換言之，要全面解決這些人的溫飽問(wèn)題不得不另辟蹊徑。

二、建立農(nóng)村最低生活保障制度的必要性分析

1.建立農(nóng)村最低生活保障制度是維護(hù)農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)利的需要。由手傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治政策框架和制度安排，造成“市民”和“農(nóng)民”分開(kāi)。農(nóng)民由于“身份”的制約，沒(méi)有真正享受到國(guó)家應(yīng)當(dāng)為他們提供的公共產(chǎn)品。