自1986年以來，中國的社會(huì)保障制度改革已有17年，1998年以后，這項(xiàng)改革更是成為黨和政府的工作重心之一，作為這一制度變革自始迄今的見證 人和研究者，筆者對此項(xiàng)改革的獨(dú)特價(jià)值有著切身的感受，總的看法是，中國社保體制改革的巨大成效與諸多問題并存，整個(gè)制度的改革方向至今仍處于政策選擇之 中。

社會(huì)保障制度改革不應(yīng)由經(jīng)濟(jì)政策左右

中國社會(huì)保障制度改革經(jīng)歷了從自下而上到自上而下、從自發(fā)到自覺、從單項(xiàng)到全面綜合改革的歷程。第一階段(1986-1993)是為國企改革配套服務(wù)，原 體系在延續(xù)，新機(jī)制在生長；第二階段(1993-1997)將社保明確為市場經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一，新舊政策并存但此消彼長，改革有明顯的效率取向；第 三階段(1998以來)則將社保作為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度加以建設(shè)，兩個(gè)確保、三條保障線成為重中之重。

十多年的改革結(jié)果，便是社會(huì)保障觀念已經(jīng)轉(zhuǎn)變，從依賴國家到個(gè)人責(zé)任的逐漸回歸；舊的社會(huì)保障制度已向新制度轉(zhuǎn)型，一個(gè)政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化、多層 次化的新型社保制度正在全面取代原有的國家負(fù)責(zé)、單位包辦、板塊分割、封閉運(yùn)行、缺乏效率的社保制度；新制度的實(shí)踐效果也日益明顯，如政府與單位責(zé)任得到 控制、新體系的框架漸成、新制度覆蓋人口在持續(xù)擴(kuò)展。能夠在維系經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和社會(huì)基本穩(wěn)定的同時(shí)，使原有社會(huì)保障制度整體轉(zhuǎn)型，迄今為止除中國外還沒有 任何國家做到過。

不過，通過評估以往的改革歷程，我們發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障改革的價(jià)值取向與經(jīng)濟(jì)政策的價(jià)值取向日益混為一體，新制度的建制理念亦長期未能找到準(zhǔn)確的定位，這是社保改革至今無法定型的深層原因。

漸進(jìn)、雙軌并行、試點(diǎn)先行的改革方式，雖然可以減少震蕩、避免大范圍失誤，在總體上符合中國整個(gè)改革事業(yè)漸進(jìn)發(fā)展的要求，富有自己特色，但也存在著立法滯后、路徑依賴、成本偏高、試而難定的缺陷，它在“摸著石頭過河”時(shí)期具有合理性，但并不等于現(xiàn)階段仍具合理性。

目前看來，以往改革的不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障改革為國有企業(yè)改革配套；二是社會(huì)保障改革決策的理性不足，如統(tǒng)賬結(jié)合模式、國有 股減持等重大政策的出臺(tái)均缺乏對這些舉措能否與本國國情相適應(yīng)的充分論證，結(jié)果造成了較嚴(yán)重的后果；三是決策與管理權(quán)限分散，導(dǎo)致政出多門、各行其是、矛 盾下移；四是建制權(quán)責(zé)統(tǒng)放不分，中央與地方實(shí)際上處于分工與職責(zé)不明的狀態(tài)；五是長期忽略鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，滯后于工業(yè)化與城市化進(jìn)程；六是對民間與 市場的功能認(rèn)識(shí)不清，有心理上期望過高和具體利用不夠的傾向；七是輿論宣傳與理論導(dǎo)向存在著某些偏差，如夸大個(gè)人責(zé)任損害國民信心、夸大社會(huì)保障對經(jīng)濟(jì)的 負(fù)面作用以至影響決策。

在以上不足中，有些是“摸著石頭過河”時(shí)期難以避免的，有些則是可以避免或者至少應(yīng)當(dāng)盡快得到糾正的。否則，上述不足造成的影響，將繼續(xù)增加確立新制度的障礙。

效率優(yōu)先與社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求

十多年來，人們的注意力通常集中在制度設(shè)計(jì)與資金不足等方面，而對至關(guān)重要的社會(huì)保障責(zé)任的劃分始終未給予足夠重視，社會(huì)保障的歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任迄今是 一筆糊涂賬，國家、企業(yè)與個(gè)人的社會(huì)保障責(zé)任缺乏界定，政府與社會(huì)或民間責(zé)任邊界始終不清，中央與地方政府的職責(zé)分工始終不明。這種責(zé)任模糊，嚴(yán)重地影響 到社會(huì)保障法制建設(shè)和體系建設(shè)，同時(shí)也直接損害著新制度的有效性和對市場、對地方政府、社會(huì)與社區(qū)積極性的調(diào)動(dòng)。

因此，我們看到的是這樣一種局面：社會(huì)保障領(lǐng)域的改革仍然是政策主導(dǎo)而未上升到法制主導(dǎo)；安全網(wǎng)的漏洞大，大多數(shù)公民缺乏必要的社會(huì)保障，即使有保障也是 需求滿足度低，人們的安全預(yù)期呈現(xiàn)下降；應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的慈善公益事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)乃至社區(qū)等難以發(fā)揮出作用。尤其是建設(shè)中的新型社會(huì)保障制度的有效性不高， 它在實(shí)踐中導(dǎo)致的職工之間、企業(yè)之間、地區(qū)之間的不平衡性正在損害著這種制度維護(hù)公平競爭的效能，亦使社會(huì)保障資源的利用效率達(dá)不到最大化。

因此，社會(huì)保障制度改革的價(jià)值取向與建制理念還需要重新確定，效率優(yōu)先顯然不符合社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求，而制度殘缺更無法滿足國家發(fā)展進(jìn)步的需要。在肯定新制度方向正確、框架漸成、覆蓋人口持續(xù)擴(kuò)展等成就的同時(shí)，還必須看到下列問題：

在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，世界銀行的“三支柱方案”(政府資金、個(gè)人賬號(hào)、商業(yè)保險(xiǎn))并不符合中國的現(xiàn)實(shí)國情與需要，統(tǒng)賬結(jié)合模式還需要修訂甚至是重大變革。 因?yàn)樵诨攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度得不到確立的條件下，企業(yè)年金、商業(yè)壽險(xiǎn)等也很難發(fā)揮作用，因此，它對政府承擔(dān)責(zé)任和發(fā)揮家庭功能存在著誤導(dǎo)。

在醫(yī)療保險(xiǎn)改革中，個(gè)人賬戶作用不大，醫(yī)療保險(xiǎn)改革的目標(biāo)事實(shí)上日益偏離保障勞動(dòng)者身體健康和提高全體國民身體素質(zhì)的目標(biāo)，而是單純地走向?qū)︶t(yī)療費(fèi)用的控制。

在失業(yè)保險(xiǎn)方面，是全面覆蓋所有勞動(dòng)者還是有選擇地覆蓋部分人口，是為失業(yè)者的生活保險(xiǎn)還是為了促進(jìn)就業(yè)，同樣需要認(rèn)真檢討。

在住房制度改革方面，單一的住房自有化、私有化目標(biāo)同樣不適合中國，是以又出臺(tái)經(jīng)濟(jì)適用房政策、廉租房政策等修補(bǔ)措施，這意味著必須從制度上修訂原有的目標(biāo)。

在貧困救濟(jì)方面，客觀上需要一個(gè)綜合援助系統(tǒng)，而不只是最低生活保障，不考慮貧困人口的住房問題、疾病醫(yī)療問題與子女義務(wù)教育問題。

在其他社會(huì)保障項(xiàng)目的改革中，同樣存在著類似的問題。

因此，我們可以得到一個(gè)基本結(jié)論，即建設(shè)一個(gè)什么樣的社會(huì)保障制度，中國仍在選擇之中，改革的任務(wù)并未完成。
只有公平的社會(huì)保障才能化解風(fēng)險(xiǎn)、保證效率社會(huì)保障制度在各國的發(fā)展實(shí)踐表明，它是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治乃至歷史文化與民族傳統(tǒng)等多種因素交互影響的結(jié)果。在中國社會(huì)保障政策選擇的過程中，尤其需要理性的判斷，并在此基礎(chǔ)上矯正以往的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

中國已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)張的時(shí)期?，F(xiàn)階段，失業(yè)率持續(xù)攀升的局面難以避免，收入分配差距隨著按要素分配政策的推行還將擴(kuò)大，而國民的生活權(quán)益保障意識(shí)也日益強(qiáng)烈，經(jīng)濟(jì)全球化及由此帶來的強(qiáng)資本弱勞工格局可能放大國內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)。因此，這是一個(gè)特別需要社會(huì)保障的時(shí)代。

與此同時(shí)，改革已經(jīng)由普惠時(shí)代走向利益分割或損益并存的時(shí)代，不同社會(huì)階層在未來時(shí)期所獲收益將在大勢向好的同時(shí)呈現(xiàn)出二律背反的規(guī)律，這樣的背景表明我國不僅需要追求財(cái)富增長，而且需要爭取整個(gè)社會(huì)和諧、健康地發(fā)展。

因此，非經(jīng)濟(jì)因素與經(jīng)濟(jì)因素對中國社會(huì)保障政策選擇具有同等重要的影響力。如人口問題、工業(yè)化與城市化趨勢、社會(huì)政策與政治目標(biāo)、公眾意識(shí)與價(jià)值偏好等諸 多因素，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)政策等均會(huì)對社會(huì)保障制度提出相應(yīng)的要求，地區(qū)發(fā)展不平衡亦從另一個(gè)側(cè)面影響著社會(huì)保障制度的建設(shè)，所以，中國社會(huì)保障政策選 擇所面臨的局面正在日益復(fù)雜化。

中國需要建立健全社會(huì)保障體系，因?yàn)樗腔馍鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必需舉措，也是建設(shè)全面小康社會(huì)的必由之路。目前已經(jīng)到了制度建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，因?yàn)樾轮贫热糸L期試而不定，負(fù)面影響必然日益巨大。

只有建立公平的社會(huì)保障制度，才能確保制度的效率，欠公平的社會(huì)保障只會(huì)適得其反。

在樹立上述理性判斷的同時(shí)，還需要澄清以下一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)：一是在社會(huì)保障領(lǐng)域借鑒國外經(jīng)驗(yàn)不等于與國際慣例接軌，因?yàn)楦鲊胁煌瑖?，不同的國情下的?nbsp;會(huì)保障制度差異極大；二是利用民間力量和市場機(jī)制不等于社會(huì)保障要走私有化道路，社會(huì)化才是這一制度的發(fā)展方向；三是維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不等于只服從于經(jīng)濟(jì)增 長，因?yàn)樯鐣?huì)保障的功能超越于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；四是強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任不等于政府可推脫自己的責(zé)任，對具有集體主義傳統(tǒng)的中國而言，政府主導(dǎo)社會(huì)保障的角色不可能因制 度改革而改變；五是城鄉(xiāng)分割不等于可以不考慮農(nóng)村居民的社會(huì)保障，制度建設(shè)可以有先有后、保障水平可以有高有低，但任何拒絕建立農(nóng)村居民社會(huì)保障的制度都 是錯(cuò)誤的。此外，社會(huì)保障對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響不應(yīng)當(dāng)被夸大，社會(huì)保障不是經(jīng)濟(jì)衰退的原因，而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用卻應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J(rèn)可。因此，中國需要根據(jù)自 己的國情走理性而又中和的社會(huì)保障發(fā)展道路。

完善社會(huì)保障制度是下一屆政府的重要使命

前面的分析其實(shí)已經(jīng)給出了這樣的結(jié)論，即中國現(xiàn)階段必須建立一個(gè)健全的社會(huì)保障制度，這一制度應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范的項(xiàng)目體系、監(jiān)管體系，以及完善的服務(wù)體系，近 期目標(biāo)可以是低水平、多層次，但應(yīng)無漏洞，保證人民在遭遇困境時(shí)免于絕望；中期目標(biāo)應(yīng)是體系完整、覆蓋全民、水平適度，以不斷增進(jìn)國民福利；長期目標(biāo)則是 制度統(tǒng)一、覆蓋全民、推進(jìn)社會(huì)公平，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的和諧、健康發(fā)展。

為此，必須確立社會(huì)保障制度的公平價(jià)值取向和協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展理念，明確國家立法規(guī)范、政府主導(dǎo)的發(fā)展思路，在劃清社會(huì)保障的歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任、政府責(zé)任與民間責(zé)任、中央責(zé)任與地方責(zé)任的基礎(chǔ)上建立合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，并盡快建立高效的決策機(jī)制和社會(huì)化管理機(jī)制。

在社會(huì)保障制度的構(gòu)建進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮、經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障協(xié)調(diào)推進(jìn)，確保政府、企業(yè)、社團(tuán)、家庭和市場的作用均能夠得到有效發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)其他相關(guān)領(lǐng)域改革(如醫(yī)療衛(wèi)生體制與醫(yī)藥體制、資本市場、戶籍政策等)同步發(fā)展。
總之，中國已經(jīng)走到了這樣一個(gè)時(shí)期：沒有健全的社會(huì)保障制度將難以解決發(fā)展進(jìn)程中的貧困、失業(yè)、下崗等諸種社會(huì)問題，而不迅速健全新型的社會(huì)保障體系則難 以理順收入分配秩序和調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民的收入差距，也不利于建立和諧、健康的全面小康社會(huì)。因此，推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)既是時(shí)代發(fā)展的需要，也是下一屆政府的 重要使命。