我國目前正處在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,伴隨這一進(jìn)程,城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的需求也隨之增加,大量的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市用地.據(jù)估計,目前我國完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)4000-5000萬人.國家強(qiáng)制性大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降,就業(yè)無著落等問題日益嚴(yán)重,因征地問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇.本報告主要利用一些個案調(diào)查材料分析了失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障狀況,提出了解決失地農(nóng)民問題的政策建議.

一,失地農(nóng)民的總體狀況

失地農(nóng)民的數(shù)量.除了大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地,主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),這些地區(qū)一般人均耕地不足0.7畝.國家統(tǒng)計局2003年在全國開展了失地農(nóng)民的調(diào)查.調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對象,共調(diào)查了2942戶.從調(diào)查的情況看,43%的調(diào)查戶完全喪失了耕地.在這2942戶中,共有家庭人口12170人,其中勞動力7187人,平均每戶4.14人,勞動力2.44人;原有耕地13740.15畝,平均每戶4.67畝,平均每人1.13畝.從2000年至今,這些農(nóng)戶的耕地共被占用9400.15畝,平均每戶被占用3.2畝.現(xiàn)在尚余耕地4340畝,平均每戶1.48畝,平均每人0.36畝.其中,人均耕地在0.3畝以上的有442戶,約占調(diào)查總戶數(shù)的15%;人均耕地不足0.3畝的有1237戶,約占42%,完全喪失耕地的有1263戶,約占43%.目前,中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬-300萬畝,如果按人均1畝地推算,那就意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民失去土地,變成失地農(nóng)民.1987年至2001年,全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬畝,多數(shù)研究者估計,至少3400萬農(nóng)民因此完全失去土地或部分失去土地.

這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地數(shù)量,是指依法使用的耕地,不包括違法占用的耕地.為了保護(hù)耕地,中央政府提出要實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,為了保障這一戰(zhàn)略的實施,中國對農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)使用實行嚴(yán)格的審批,地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地,采取了許多變通性辦法,違法征占土地屢禁不止.據(jù)衛(wèi)星遙感資料,違規(guī)用地數(shù)量一般占用地總量的20-30%以上.許多專家估計,如果考慮違規(guī)占用耕地,目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4000-5000萬人.2000年至2010年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計劃指標(biāo)是1850萬畝,2000年至2030年計劃占用耕地將超過5450萬畝.

失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū),在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)較多.近20年以來,上海市共征用,使用土地約144萬畝,其中以征用土地為主,征地,租地之比大約為7:3.目前上海市失地農(nóng)民的總數(shù)已超過百萬.自1993年以來,北京市失地農(nóng)民累計達(dá)33萬.江蘇無錫市在2000年至2002年的三年中共有20.83萬畝農(nóng)田被征用使用,造成11.39萬農(nóng)戶的36.76萬農(nóng)民失地,其中完全失去土地的有8.99萬戶,人均土地不足0.2畝的2.37萬戶.浙江省紹興縣被征地農(nóng)民累計達(dá)17.2萬人,占農(nóng)村人口的28.2%.

二,失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

在計劃經(jīng)濟(jì)時期,對失地農(nóng)民采取了"誰征地,誰安置"的原則,要求由企業(yè)自行安置征地農(nóng)業(yè)人員,但已安置的征地勞動力相當(dāng)一部分實際處于失業(yè)狀態(tài).上海市對年齡在45周歲以下的征地勞動力負(fù)責(zé)就業(yè)安置.截止到2002年第一季度,全市累計安置征地勞動力45萬余人.截止到2001年底,北京近郊因土地被征用而造成的"農(nóng)轉(zhuǎn)非"人員共計20.5萬人,其中勞動年齡人口11.4萬人,獲得就業(yè)安置的為5.3萬人,占46.49%.上個世紀(jì)90年代中期以來,企業(yè)為減少冗員而實行下崗分流,由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低,使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊.目前,在上海全市已安置進(jìn)各單位的征地勞動力中,有近30%的人實際處于離崗狀態(tài).北京豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村,1993年土地被征用時,實行招工安置的有3個隊,1100余人.從目前情況看,除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi),公交和房管部門外,其他獲得就業(yè)安置人員90%以上都已下崗,失業(yè).

2,90年代以后,各地普遍采取征地時一次性地支付補(bǔ)償金,讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè),自謀出路的失地農(nóng)民,就業(yè)方面明顯處于劣勢地位,很容易陷入失地又失業(yè)的困境.隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快,征地數(shù)量增加,征地用途和就業(yè)市場也發(fā)生了變化,征地用于市政,房地產(chǎn),土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項目的越來越多.這類項目單位沒有能力安置征地農(nóng)民,因而沿用多年的"誰征地,誰安置"的原則。