1949年新中國成立以后，中國政府建立了城鄉(xiāng)二元社會保障體制。在農(nóng)村，建立了以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以家庭保障為主、集體保障為輔、包括農(nóng)村合作醫(yī)療、“五?！敝贫群蜕鐣葷?jì)、救助在內(nèi)的農(nóng)村保障體制。我們擬從建立農(nóng)民社會保障體制的意義與緊迫性、農(nóng)民社會保障體制的雙重價值、農(nóng)民扶持性社會保障模式等三個方面展開論述。

一、建立中國農(nóng)民社會保障體制的意義和緊迫性

社會保障是伴隨著工業(yè)革命、市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)而出現(xiàn)，由國家通過法律實施的一種制度化舉措；實施社會保障被視為現(xiàn)代國家的一項義不容辭的責(zé)任，而國民依法享受相應(yīng)的保障待遇應(yīng)該是保障對象的權(quán)利，是一種不可剝奪的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，中國農(nóng)民社會保障體制建立的意義和迫切性就必須放到我國正在進(jìn)行的工業(yè)化、市場化、國際化的時代背景去考察和思。

(一)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)散是建立農(nóng)民社會保障體制的根本原因

從現(xiàn)代國家社會保障體制的建立過程分析，現(xiàn)代社會保障是伴隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)而出現(xiàn)，用于消除現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)所帶來的風(fēng)險的一項制度安排。相對于傳統(tǒng)社會和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代社會和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，現(xiàn)代社會和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)必然要面對市場風(fēng)險?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制一方面因分工帶來效率的提高，從而帶來了社會生產(chǎn)力的飛速發(fā)展；另一方面它也帶來了全面經(jīng)濟(jì)危機(jī)的可能，當(dāng)生產(chǎn)的產(chǎn)品不能被市場所吸收，必然導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)、工人失業(yè)、銀行出現(xiàn)危機(jī)等等，而一部分企業(yè)的破產(chǎn)可能導(dǎo)致整個生產(chǎn)的鏈條發(fā)生崩潰直至全面的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。一旦危機(jī)到來，大量的工人失業(yè)，無家可歸、流離失所等等社會慘劇。常見的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)風(fēng)險有失業(yè)、工傷等，為了降低工人失業(yè)和工傷的風(fēng)險，現(xiàn)代失業(yè)保險、工傷保險等社會保障制度在工人長期不懈的斗爭下得以產(chǎn)生。

第二，伴隨現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)演變的現(xiàn)代社會要求有新的、現(xiàn)代的養(yǎng)老方式。隨工業(yè)革命的展開，市場經(jīng)濟(jì)的滲透，人們之間的關(guān)系慢慢脫離了傳統(tǒng)的血緣和地緣關(guān)系，主要靠職業(yè)為紐帶聯(lián)系在一起。同時，大家庭和大家族模式也宣告破產(chǎn)，這樣以家庭保障為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老保障難以適應(yīng)現(xiàn)代小家庭社會的需要。在一個小家庭社會，家庭將因沉重的養(yǎng)老保障而破產(chǎn)。因此，建立現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障體制是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的必要條件。

第三，現(xiàn)代社會的高流動性要求有社會醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為很小的部分，主要以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主，這導(dǎo)致了人們的大規(guī)模流動和向城市遷移，由以農(nóng)村生活為主轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代都市生活。這種高流動性和高度的城市集聚使衛(wèi)生、健康成為公共產(chǎn)品，要求政府出面提供醫(yī)療和衛(wèi)生保障。

改革開放以來，中國工業(yè)化、城市化和國際化的速度不斷加速，這導(dǎo)致傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸退出歷史舞臺，農(nóng)村勞動力向城市流動加劇，亦即使那種依靠土地作為生存保障的基礎(chǔ)不再存在，并導(dǎo)致傳統(tǒng)的大家庭結(jié)構(gòu)瓦解，小家庭逐步成為最主要的家庭結(jié)構(gòu)形式。在這種情況下，過去農(nóng)業(yè)社會行之有效的家庭保障形式已難以抵擋工業(yè)化時代的生存風(fēng)險。特別是，由于長期實行城鄉(xiāng)分割政策，工業(yè)化并沒有帶動農(nóng)業(yè)人口的大規(guī)模向城市遷移，享受城市社會保障。因此，雖然中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)出到2004年僅占國內(nèi)總產(chǎn)出的15%，但是我們的城市化率還不到40%。這樣導(dǎo)致大量的農(nóng)民從事城市工作，過著城市生活，但仍然依靠土地和家庭保障，使部分流動的農(nóng)民工面臨巨大的生活和生存風(fēng)險，依靠他們自己很難承擔(dān)，必須加快農(nóng)民工融入城市的步伐，讓其像城市人一樣享受現(xiàn)代社會保障。同時，市場向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的不斷滲透，使我國農(nóng)業(yè)具有“過渡性農(nóng)業(yè)”的特征，承擔(dān)了大量的市場風(fēng)險，這種風(fēng)險僅僅靠農(nóng)民自己來承擔(dān)和分解既是不可能也是不公平的。因此，必須由國家出面來協(xié)調(diào)，建立農(nóng)民社會保障體制，這是廣大農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)適應(yīng)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的基本條件，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會的必要條件。

(二)二元保障體制下農(nóng)村保障體制的失靈要求建立現(xiàn)代農(nóng)民保障體制

建國后，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很低的條件下就建立了以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的家庭保障為主、集體保障為輔的包括農(nóng)村合作醫(yī)療制度、“五?！敝贫群途葷?jì)制度的農(nóng)村社會保障體制。當(dāng)然，囿于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這種社會保障體制的覆蓋面是很狹窄的、保障水平是很低的、僅僅能夠保障被保障對象的生存需要，有時甚至連生存都難以維持。但是，就是這種低水平、低覆蓋的農(nóng)村社會保障體制大大提高了中國國民的福利水平，這一點被新中國建國后的人均預(yù)期壽命、嬰兒死亡率等人類發(fā)展指標(biāo)的大幅度提高所證明。

從表1可以看出，即使我們以北京居民1950年的出生時的預(yù)期壽命作為當(dāng)時全國農(nóng)村居民的出生時預(yù)期壽命，到改革開放的1978年中國農(nóng)村居民的出生時預(yù)期壽命也有很大的增長，男性增加了12.8歲，女性更是增加了19歲，這無論放在哪個國家都是一個巨大的增長。增長的取得與中國政府關(guān)注農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件有很大關(guān)系。這可以從這一時期農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善得到證明。

表2表明，從1952—1979年間，中國農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)一直在不斷發(fā)展，即使在十年“文化大革命”期間，我國農(nóng)村的病床數(shù)和醫(yī)務(wù)人員都在增長，這可能是中國農(nóng)村人均壽命提高、嬰兒死亡率降低的重要原因。因此，雖然改革開放前的保障體制層次很低，但是它確實提高了整個農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展水平。

然而，改革開放以來，集體保障由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行而迅速走向衰落。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代原來的集體經(jīng)濟(jì)是建國以來中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式的一次重大變革，實現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益。但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行的新的分配方式使集體內(nèi)部積累機(jī)制被消弱，公積金(用于再生產(chǎn))和公益金(用于福利和公益事業(yè))難以保證按時足額提取，集體保障賴以維系的基礎(chǔ)被消弱。同時，伴隨農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰落，基層干部的權(quán)威大不如前，難以實現(xiàn)計劃經(jīng)濟(jì)時代集體的組織功能。這樣，即使“五保戶”、貧困戶等特殊對象需要的生活保障，也難及時提供，甚至難以實現(xiàn)。隨農(nóng)村合作醫(yī)療體制的衰落和衛(wèi)生健康的市場化改革，農(nóng)民“因病致貧，因貧致病”的現(xiàn)象在當(dāng)今普遍盛行。如何使農(nóng)民走出“貧困的惡性循環(huán)”陷阱是擺在我國政府和社會面前的最大問題。而這一問題的解答僅僅依靠農(nóng)民自身可能無法解決，必須政府出面實施“臨界最小努力”。建立農(nóng)村社會保障體制就是政府實施“臨界最小努力”的最佳手段，同時這一政策的實施也能提高農(nóng)民的人力資本水平，最終實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的再次騰飛和中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。

(三)農(nóng)村家庭保障作用的逐漸降低

首先，我國農(nóng)民自古以來所依賴的土地的保障作用逐漸弱化。第一，城市的擴(kuò)張、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)造成了我國耕地資源的大幅度減少。新中國成立初期，人均耕地0.18公頃，近年來耕地每年減少1000多萬畝，2000年人均耕地減少到0.105公頃左右。第二，由于農(nóng)業(yè)比較利益的降低和中國農(nóng)民人的經(jīng)濟(jì)價值的提高，農(nóng)村出現(xiàn)了大面積的土地拋荒和土地復(fù)種指數(shù)降低的現(xiàn)象。第三，改革開放以來，工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”曾經(jīng)有所縮小，但是近年來又開始擴(kuò)大。如1982年為228億元，1983年為 307億元，1983年到1986年在276億元到307億元之間。據(jù)計算，到2000年我國工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差相對量大約依然達(dá)到60%—70%。工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的繼續(xù)存在，加劇了土地的比較收益降低。以上所述的三個方面都導(dǎo)致農(nóng)業(yè)比較收益和絕對收益的減少，從而弱化了農(nóng)村土地的社會保障功能。

其次，農(nóng)村家庭保障因家庭規(guī)模、結(jié)構(gòu)的變遷與人口的流動化和老齡化而難以實現(xiàn)。由于計劃生育政策和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)價值的提高等經(jīng)濟(jì)原因及非經(jīng)濟(jì)原因，農(nóng)村人口老齡化加快，農(nóng)村老齡人口不僅基數(shù)大，而且所占的比例比城市高，再就是老齡化的速度加快。同時，由于城市就業(yè)和工資的“逆向選擇”導(dǎo)致大量的青壯年勞動力流入城市，更加快了農(nóng)村的老齡化速度。老齡化對養(yǎng)老提出了更高要求。但是，中國農(nóng)村家庭的小規(guī)模化、子女?dāng)?shù)量的減少與人口的流動難以滿足這一要求。這迫切需要整合農(nóng)村的養(yǎng)老資源，走社會化養(yǎng)老模式可能是消解這一發(fā)展困境的重要道路。

傳統(tǒng)的二元保障體制因家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、集體經(jīng)濟(jì)的弱化而難以發(fā)揮作用；以土地和家庭保障為主的傳統(tǒng)保障又在新的社會結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)中不堪重負(fù)；農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的市場化、現(xiàn)代化又把廣大的農(nóng)民帶入了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)之中，人們不僅面對傳統(tǒng)的自然風(fēng)險，還必須面對市場風(fēng)險。這種種情況和環(huán)境的變化迫切要求建立農(nóng)村社會保障體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)利益均衡，構(gòu)建一個利益和諧的新型鄉(xiāng)城關(guān)系，為最終建立小康社會提供強(qiáng)有力的保障。