黨的十六屆四中全會(huì)提出要“把和諧社會(huì)建設(shè)擺在重要位置，…，促進(jìn)社會(huì)公平和正義”。作為收入再分配的社會(huì)保障，重要的功能是促進(jìn)社會(huì)公平。我國日漸發(fā)展的社會(huì)保障制度，對(duì)于改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展起到了重要的作用。但是，我國社會(huì)保障制度，從建國以來的農(nóng)村保障城市，到改革開放以來的非國有經(jīng)濟(jì)保障國有經(jīng)濟(jì)，再到老齡化日趨加重的當(dāng)今社會(huì)中“新人”供養(yǎng)“老人”而新人的社會(huì)保障權(quán)益在未來呈難以兌現(xiàn)之勢(shì)?，F(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)難以徹底擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路影響，改革本身的漸進(jìn)性加上理念不清、管理不規(guī)范，使我國社會(huì)保障制度及運(yùn)行中暴露出諸多有失公平的問題，在促進(jìn)一方公平的同時(shí)卻忽視了另一方的公平，甚至在造成另一方新的不公平，這些都不符合“以人為本”和“構(gòu)建和諧社會(huì)”的基本要求，對(duì)我國的社會(huì)保障公平及可持續(xù)發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。本文僅就我國社會(huì)保障的公正公平問題進(jìn)行必要的分析，并試著提出一些建議。

一、社會(huì)保障公正公平的把握

經(jīng)濟(jì)學(xué)上講的公平，一般包括起點(diǎn)公平和結(jié)果公平兩層含義，即過程公平和結(jié)果公平，亦或“公正公平”(FAIRNESS)和“均平”(EQUALTY)。過程公平強(qiáng)調(diào)收入分配過程的不偏不倚，重點(diǎn)則在于公平尺度，同樣的對(duì)待，防止雙重或多重標(biāo)準(zhǔn)的有所差別的對(duì)待，突出的是規(guī)則的公平；結(jié)果公平強(qiáng)調(diào)收入分配的結(jié)果能夠讓所有的人都滿意，側(cè)重人人應(yīng)平等地享有財(cái)富或收入，帶有一定的平均主義的色彩。在我國市場經(jīng)濟(jì)改革過程中，一般認(rèn)為，初次分配中突出效率，要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，也就是強(qiáng)調(diào)過程公平；再分配中，應(yīng)該突出結(jié)果公平，實(shí)際上是就是“均平”。

社會(huì)保障是一種收入再分配，應(yīng)該重視“均平”目標(biāo)，即結(jié)果公平，要本著互濟(jì)、共濟(jì)的原則，實(shí)現(xiàn)高收入者對(duì)低收入者的轉(zhuǎn)移支付，提供基本的生活保障，這是社會(huì)保障必不可少的核心內(nèi)容；但是社會(huì)保障作為一項(xiàng)制度，在其制定和運(yùn)行中也須體現(xiàn)公正公平，也就是說，在肯定再分配體現(xiàn)“均平”的前提下，本著“以人為本”的原則，作為社會(huì)保障制度應(yīng)有的對(duì)象，無論是富者還是窮者，要一視同仁，處于相同或是同類狀況的對(duì)象或是群體都應(yīng)該得到同等的對(duì)待。要保障所有公民公正公平地享有社會(huì)保障的基本權(quán)利，既要避免同為公民，一部分享有社會(huì)保障權(quán)益而另一部分卻享受不到的狀況，也要盡量避免同為公民，相同的狀況下卻因工作崗位、工作性質(zhì)不同而社會(huì)保障權(quán)益差別較大的狀況。(本文下面的“公平”，無特殊說明，均指公正公平)

二、我國社會(huì)保障制度及運(yùn)行中不公平情況分析

社會(huì)保障項(xiàng)目大致分為社會(huì)福利(最低生活保障、社會(huì)救濟(jì)等)和社會(huì)保險(xiǎn)(社會(huì)保險(xiǎn)和補(bǔ)充保險(xiǎn)等)兩大類。社會(huì)福利是指政府對(duì)居民無償?shù)?、單向的資金轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障項(xiàng)目；社會(huì)保險(xiǎn)則是利用現(xiàn)代保險(xiǎn)的“責(zé)任共擔(dān)”的原理，被保險(xiǎn)人先付費(fèi)后受益的社會(huì)保障項(xiàng)目，它體現(xiàn)了一種權(quán)利與義務(wù)相對(duì)稱的原則。我國的社會(huì)保障制度的不公平，既有最低保障層次(即社會(huì)福利)的不公平，也有社會(huì)保險(xiǎn)層次的不公平。

1.最低保障層次的不公平

最低保障層次，實(shí)際上就是要確保保障對(duì)象的一個(gè)最低生活水平，通過無償轉(zhuǎn)移支付的形式對(duì)低于某一收入標(biāo)準(zhǔn)的保障對(duì)象進(jìn)行補(bǔ)助。我國最低社會(huì)保障層次的不公平表現(xiàn)在：

(1)城市最低生活保障的“勞動(dòng)收入判斷標(biāo)準(zhǔn)”沒有全面體現(xiàn)個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力，只包括勞動(dòng)收入，沒有考慮資產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)收入，導(dǎo)致最低生活保障運(yùn)行中存在不公平的因素。同種狀況的人因財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)不同而適合不同的標(biāo)準(zhǔn)，不同狀況的人也可能因?yàn)槭杖霠顩r相同而適合同等的標(biāo)準(zhǔn)，造成對(duì)象間實(shí)際的不公平。我國城市低保的享受標(biāo)準(zhǔn)是看其收入是否低于規(guī)定的收入水平，這樣，一些沒有收入?yún)s擁有存量資產(chǎn)的人仍然符合低保的資格標(biāo)準(zhǔn)，比如駕車領(lǐng)低保的情況，有違低保本意。城市最低社會(huì)保障是一種收入相關(guān)(EARNINC—RELATED)的保障計(jì)劃，低保標(biāo)準(zhǔn)要求與其它的除低保金以外的收入成負(fù)相關(guān)關(guān)系，因此確定“其他收入”的內(nèi)容，對(duì)公平至關(guān)重要?？紤]到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，確定包括資產(chǎn)(財(cái)產(chǎn))收入的“收入標(biāo)準(zhǔn)”，既有利于節(jié)約財(cái)政資金，也有利于實(shí)現(xiàn)更廣泛的公正公平。

(2)最低生活保障等福利項(xiàng)目城鄉(xiāng)間不公平。由于二元經(jīng)濟(jì)農(nóng)村居民收入不易貨幣化的影響，最低生活保障在城鄉(xiāng)居民的對(duì)待上不公平。最低生活保障是政府為了保障居民最基本的生存權(quán)利而采取的共濟(jì)措施，只要是本國居民，都應(yīng)該享受。而我國現(xiàn)實(shí)情況是，只有城市低保，農(nóng)村幾乎是空白，這對(duì)農(nóng)村居民是不公正的。低保標(biāo)準(zhǔn)可以不同，但不應(yīng)該沒有。

(3)管理不規(guī)范造成不公平。社會(huì)福利，要求在政府進(jìn)行收入補(bǔ)貼以后的個(gè)人收入都能達(dá)到最低生活標(biāo)準(zhǔn)的水平，這其中關(guān)鍵是要掌握低保對(duì)象的實(shí)際收入水平，由于現(xiàn)實(shí)中存在管理難度，特別是對(duì)那些流動(dòng)性強(qiáng)、自我雇傭勞動(dòng)的收入難以掌握，加上管理軟化，造成一些人有勞動(dòng)收入，由于未被掌握，同時(shí)在領(lǐng)取低保收入的情況。管理不規(guī)范或力度不夠，也會(huì)造成同種狀況的人因財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)不同而適合不同的標(biāo)準(zhǔn)，不同狀況的人也可能因?yàn)槭杖霠顩r相同而適合同等的標(biāo)準(zhǔn)，造成對(duì)象間實(shí)際的不公平。

2.社會(huì)保險(xiǎn)層次的不公平問題

社會(huì)保險(xiǎn)層次不公平，既包括社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象間的不公平，也有地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行影響的不公平：

(1)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象間的對(duì)待不公平。包括社會(huì)保險(xiǎn)制度內(nèi)、外對(duì)象間不公平，當(dāng)前與未來對(duì)象間不公平，以及不同制度對(duì)象間不公平。

第一，社會(huì)保險(xiǎn)理念不明確，覆蓋面不全，動(dòng)用一般財(cái)政收入彌補(bǔ)社會(huì)保障收支缺口，造成社會(huì)保障制度內(nèi)、外對(duì)象的對(duì)待不公平。由于我國社會(huì)保障制度尚不健全，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面尚不完全。由于我國社會(huì)保險(xiǎn)與福利的邊界并不清楚，社會(huì)保險(xiǎn)沒有突出交費(fèi)與收益相對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)理念來經(jīng)營，社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口，越來越要求政府用一般財(cái)政收入支付，使社會(huì)保險(xiǎn)具有一定的社會(huì)福利色彩。這樣做，實(shí)際上就是讓所有人出資為制度內(nèi)局部人員辦保險(xiǎn)，存在制度外人員對(duì)制度內(nèi)人員的轉(zhuǎn)移支付，造成制度內(nèi)、外人員的對(duì)待不公平，特別是對(duì)沒有被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的對(duì)象是一種不公平待遇。

特別是對(duì)于農(nóng)村居民而言，更具矛盾性，一方面政府在大力解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，但同時(shí)又讓農(nóng)村居民為城市社會(huì)保險(xiǎn)付費(fèi)卻不享受社會(huì)保險(xiǎn)，存在窮人對(duì)富人進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，拉大城鄉(xiāng)差距，這與“以人為本”的發(fā)展思路是背道而馳的。

第二，社會(huì)保險(xiǎn)理念不明確，責(zé)任后移，造成社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)前對(duì)象與未來對(duì)象間的不公平，即前后代際不公平。代際不公平是指代與代之間的社會(huì)保障責(zé)任與收益的不公平，可以是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不公平，也可以是受益標(biāo)準(zhǔn)的不公平。由于我國的社會(huì)保障名義上是個(gè)人帳戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的社會(huì)保障制度，實(shí)際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式，仍然存在著養(yǎng)老責(zé)任后移的情況，在這種“現(xiàn)收現(xiàn)付制”之下，必然的結(jié)果就是“現(xiàn)缺現(xiàn)補(bǔ)制”，由于未來人口老齡化的沖擊，都會(huì)對(duì)當(dāng)代和后代人的繳費(fèi)和受益水平產(chǎn)生重要的影響。特別是當(dāng)這種現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)保險(xiǎn)可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)乃至破產(chǎn)時(shí)，那是對(duì)未來出生的各代人最大的不公平。

由于我國社會(huì)保障管理理念上不夠明確，社會(huì)保障沒有納入長期預(yù)算管理，使得當(dāng)期和未來社會(huì)保障責(zé)任不明確，社會(huì)保險(xiǎn)在支付標(biāo)準(zhǔn)確定上沒有充分體現(xiàn)收入、預(yù)期壽命的制約作用，導(dǎo)致我國現(xiàn)在預(yù)期壽命比制度設(shè)計(jì)之初長出近5年的情況下，收支標(biāo)準(zhǔn)仍然未做調(diào)整，這樣就存在下列可能，當(dāng)期應(yīng)盡的社會(huì)保障責(zé)任沒有盡全，而受益水平又高于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展“應(yīng)該”提供的水平。

政府間責(zé)任確定不合理，也是代際不公平的重要成因。一則社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利邊界不清，社會(huì)保險(xiǎn)缺口最終成為政府的無限責(zé)任，二則社會(huì)保險(xiǎn)管理短期行為突出，對(duì)社會(huì)保障責(zé)任重視不夠?qū)е律鐣?huì)保險(xiǎn)水平偏高，過于依賴中央財(cái)政，而且社會(huì)保障基金短缺與浪費(fèi)現(xiàn)象并存，不利于社會(huì)保障代際平衡和健康發(fā)展。

第三，社會(huì)保險(xiǎn)制度間存在不公平。我國目前尚存在兩種不同的保障機(jī)制，一是企業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)，一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的社會(huì)保障，目前由于兩種機(jī)制運(yùn)作上的不同，特別是支付標(biāo)準(zhǔn)確定上的不同，使得兩種機(jī)制下的保障標(biāo)準(zhǔn)差別巨大，雖然企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)的替代率在百分之八九十左右，但仍然與機(jī)關(guān)事業(yè)單位的保障標(biāo)準(zhǔn)有比較大的差別。這成為社會(huì)問題的重要因素，使我國社會(huì)保險(xiǎn)面臨著較大的提高標(biāo)準(zhǔn)的壓力。

第四，管理不規(guī)范造成不公平。我國社會(huì)保險(xiǎn)由于帶有一定的“福利色彩”，加上機(jī)構(gòu)上責(zé)任劃分不盡合理(客觀上社會(huì)保障職能部門事權(quán)劃分不夠清晰，缺乏制衡機(jī)制；主觀上各部門追求各自的政績和利益最大化，重分配輕責(zé)任，加大了財(cái)政兜底的風(fēng)險(xiǎn))導(dǎo)致管理軟約束，把社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)成“唐僧肉”，一些沒有繳費(fèi)和繳費(fèi)不足的人員也被“納入”其中享受社會(huì)保險(xiǎn)的受益，這對(duì)于足額繳費(fèi)和制度外的人員都是一種不公正待遇。

(2)統(tǒng)籌層次較低，難以發(fā)揮地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)功能，造成對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的結(jié)果不公平。由于歷史原因、自然地理?xiàng)l件、優(yōu)惠政策和各地政府間財(cái)力的差別，導(dǎo)致一些地區(qū)社會(huì)保障壓力較大而財(cái)力相對(duì)不足，而一些地區(qū)財(cái)力充裕反而社會(huì)保障壓力相對(duì)較小。而且客觀情況決定了社會(huì)保障基本上還是中央定政策，地方具體負(fù)責(zé)管理落實(shí)，統(tǒng)籌的層次也就比較低。由于中央缺乏有力的手段來判斷地方政府籌集社會(huì)保障資金的努力程度，為了避免全國統(tǒng)籌對(duì)富裕地區(qū)的“鞭打快牛”的不良效應(yīng)，只好采取折中的辦法，對(duì)于存在缺口的地區(qū)，通過談判確定中央承擔(dān)的比例，其余的事權(quán)要充分發(fā)揮地方的積極性來解決。這種情況下，一些地方雖然在中央給予一定的補(bǔ)助下仍然收不抵支，只好提高地方的繳費(fèi)率，如2003年遼寧有些地方養(yǎng)老金費(fèi)率高達(dá)25.5%，而全國平均費(fèi)率只有20%左右，有的地區(qū)甚至高達(dá)近30%，這種因社會(huì)保障帶來的地方負(fù)擔(dān)不公平，不僅導(dǎo)致了當(dāng)前情況的發(fā)展差距，而且也會(huì)在發(fā)展中加大地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。因?yàn)椋绞墙?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)其勞動(dòng)力市場就業(yè)率高，人口結(jié)構(gòu)相對(duì)年輕，社保負(fù)擔(dān)較輕，越利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而越是貧困落后地區(qū)，勞動(dòng)力市場就業(yè)率低，社會(huì)保障負(fù)擔(dān)率高，越是不利于吸引投資，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)狀況不斷惡化，從而不僅不利于社會(huì)保障問題的解決，反而加劇了地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

同時(shí)，中央政府“擠牙膏”的資金管理機(jī)制，中央要在充分發(fā)揮地方積極性后不得不成為社會(huì)保障的最終責(zé)任人，機(jī)制上留下了談判的.余地，造成了地方政府不是向內(nèi)挖掘潛力、而是向上“跑部要錢”的局面，這也在不同程度上造成資金運(yùn)轉(zhuǎn)的低效和浪費(fèi)，社會(huì)保障的責(zé)任也越來越依賴于中央財(cái)政，同時(shí)也為地方區(qū)域社會(huì)保障的失衡發(fā)展留下了存在空間。