黨的十六大報告提出：“要消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動?！笔鶎萌腥珪赋觯骸凹涌斐擎?zhèn)化進程，在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)業(yè)人口，可按當(dāng)?shù)匾?guī)定在就業(yè)地或居住地登記戶籍，并依法享有當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)有的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)。”2004年中央一號文件更明確地提出，“要保障進城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益”。可見，農(nóng)民工利益保障問題已經(jīng)得到黨和政府的高度重視。而農(nóng)民工的養(yǎng)老保障權(quán)益是其合法利益的重要組成部分。

21世紀(jì)以來，理論界對農(nóng)民工養(yǎng)老問題的研究逐漸增多，而且就農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度建立的意義和必要性達成了共識，但就如何建立及建立的模式尚存在較大的爭議，大體上有四種思路：一是從社會公平的角度，認為農(nóng)民工應(yīng)與城鎮(zhèn)職工同工、同酬、同待遇，將農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系中；二是從農(nóng)民工問題的迫切性及工作開展的難易程度考慮，認為農(nóng)民工的社會保險，要分輕重緩急，按照工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老的順序先后建立；三是根據(jù)農(nóng)民工從事職業(yè)類型、在城市的居住年限、有無固定住所及勞動關(guān)系等狀況，對農(nóng)民工社會保險實行分類指導(dǎo)，如對于在城市有相對固定住所、正規(guī)就業(yè)并簽訂3年以上長期勞動合同的農(nóng)民工，納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險，而對于非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，研究制定適合其特點的社會保障制度；四是從農(nóng)民工收入低、就業(yè)不穩(wěn)定、流動性大等特點出發(fā)，認為應(yīng)建立以個人賬戶為主、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會養(yǎng)老保險制度。許多省市，尤其是農(nóng)民工集聚的東部沿海發(fā)達地區(qū)政府正在對農(nóng)民工養(yǎng)老保險甲 (在此簡稱“工?！?制度進行積極的實踐與探索，這對解決農(nóng)民工的權(quán)益保障問題有著積極的現(xiàn)實意義。然而在現(xiàn)實中，這一政策推行的效果卻不盡如人意。為此，本文重點討論影響和制約農(nóng)民工養(yǎng)老保險發(fā)展的深層原因，并提出建立和推行農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的政策建議。

一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的實踐類型

農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度最早出現(xiàn)在深圳(1987年)。此后，廣東(1998年)、北京(1999年)、浙江 (2001年)、上海(2002年)等用工需求量較大的省市也相繼出臺了相關(guān)政策和文件。時至今日，越來越多的省市為農(nóng)民工建立了養(yǎng)老保險制度，大體歸納為以下三種類型：

(一)擴面型

“擴面型”是把農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險納入“城?！敝贫鹊目蚣芟掠枰园才牛ㄟ^“城?！钡臄U面，實現(xiàn)農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障。自廣東、深圳之后，河南、陜西、甘肅等不少省份采用了這一模式?；咀龇ㄊ牵簩⑥r(nóng)民工納入“城?！敝贫?，和城鎮(zhèn)職工執(zhí)行完全統(tǒng)一的政策，但當(dāng)農(nóng)民工和企業(yè)終止或解除勞動合同后，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)大都將其個人賬戶中的資金一次性發(fā)給本人，同時終結(jié)養(yǎng)老保險關(guān)系。 2001年，浙江省對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的繳費比率作了變通，通過低繳費低享受的“雙低”辦法進行擴面，將沒有參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險的所有企業(yè)，包括用農(nóng)民工量大的民營企業(yè)全部納入了制度覆蓋范圍。該模式的優(yōu)點在于：一是在制度設(shè)計層面上體現(xiàn)了社會公平；二是有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的一體化。缺點在于：一是按照城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)繳費，可能會超出農(nóng)民工的承受能力；二是各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不健全，農(nóng)民工返鄉(xiāng)后，保險關(guān)系可能無處遷入，存在返鄉(xiāng)農(nóng)民工參保容易享受難的情況。

(二)仿城型

“仿城型”是指參照“城保”制度的做法，為農(nóng)民工設(shè)計了獨立的社會養(yǎng)老保險制度。以北京為例，其基本做法是：養(yǎng)老保險費用由用人單位和農(nóng)民工共同繳納，以本市上一年職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，用人單位繳納19%，農(nóng)民工本人繳納7%至8%；個人繳費記入個人賬戶，用人單位繳費的一定比例也記入個人賬戶，最終實現(xiàn)個人賬戶11%的比率；當(dāng)農(nóng)民工達到國家規(guī)定的養(yǎng)老年齡時可以一次性領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金由兩部分組成：一是個人賬戶存儲額及利息，二是按其累計繳費年限計發(fā)。當(dāng)農(nóng)民工與用人單位終止、解除勞動關(guān)系后，其養(yǎng)老保險關(guān)系可以辦理接續(xù)、轉(zhuǎn)移手續(xù)，也可以經(jīng)本人申請，單位同意，一次性領(lǐng)取養(yǎng)老保險費，終止養(yǎng)老保險關(guān)系，今后再次參加本市養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的，按新參加人員辦理。該模式的優(yōu)點在于：一是體現(xiàn)了對農(nóng)民工群體的高度重視；二是采取了和城市類似的做法，保險關(guān)系易于轉(zhuǎn)移和銜接。該模式的缺點有三：一是依然割裂了城市與農(nóng)村勞動力的社會保障界限；二是按照本市上一年職工月最低工資標(biāo)準(zhǔn)確定繳費基數(shù)，制約了經(jīng)濟條件好的農(nóng)民工的養(yǎng)老待遇；三是實行養(yǎng)老金一次性發(fā)放制度，難以起到養(yǎng)老的真正作用。

(三)綜合保險型

“綜合保險型”是指將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種風(fēng)險放在一個制度框架下統(tǒng)一承辦的一種社會保障方式。以上海為例，該辦法的核心內(nèi)容是對農(nóng)民工實行“一險三代”，即把農(nóng)民工的工傷、養(yǎng)老、醫(yī)療作為一攬子保險進行統(tǒng)一保障；規(guī)定使用農(nóng)民工的單位必須按本市職工上年平均工資的 60%作為繳費基數(shù)，按照12.5%的繳費比率繳納綜合保險費，其中5%用于養(yǎng)老補貼；農(nóng)民工連續(xù)繳費滿一年，即可獲得一份老年補助憑證，其額度為本人實際繳費基數(shù)的5%；在男子60歲，女子50歲時，可憑證到戶籍所在地的商業(yè)保險公司約定的機構(gòu)領(lǐng)取老年補貼。2003年，成都也推出了類似的制度。該模式的優(yōu)點在于：一是明確了企業(yè)的責(zé)任，使農(nóng)民工的社會保障落到實處；二是通過商業(yè)保險公司運轉(zhuǎn)，解決了農(nóng)民工社會保障轉(zhuǎn)移難的問題；三是減輕了政府責(zé)任，新制度不再背老制度的包袱。該模式的缺點在于：一是社會保險采用商業(yè)化方式運作，只能是社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的權(quán)宜之策，保險費給了商業(yè)保險，割裂了其與基本社會保險的關(guān)系，也影響社會保險的整體運行；二是從社會保險的可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，社會資金流向商業(yè)保險公司，不利于和城市社會保險制度的銜接。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度運作的困境

從各市的實踐情況看，參保率低、覆蓋面窄是三類制度面臨的共同問題。在東莞，2001年勞動部門登記的外來工達201.46萬人，實際外來工已超過 400萬人，而參加養(yǎng)老保險的人數(shù)只有85萬人。 2003年，廣東省外來工超過1300萬人，而全省參加“城?！钡膬H有1100萬人，參加保險的主要是國有企事業(yè)單位的職工。2003年上海市有3.9萬個單位為77萬外來農(nóng)民工購買了綜合保險，僅占外來勞動力總數(shù)的20%。北京的農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度也面臨同樣的困惑例。為農(nóng)民工建立養(yǎng)老保險應(yīng)該是一件十分有意義的事，但是各地的政策運行效果并不理想，主要困境是政府積極地設(shè)計制度和制定政策的態(tài)度尚未得到企業(yè)的擁護與農(nóng)民工的支持，從而表現(xiàn)為“一頭熱、兩頭冷”的矛盾現(xiàn)象。

(一)政府緣于勞動力市場發(fā)育、維護社會穩(wěn)定和解決“三農(nóng)”問題的需要，對“工?！苯o予了更多的關(guān)注

勞動力市場的開放，無疑對我國農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)化、城市化的進程起到極大的推動作用。然而，二元的社會保障體制并未對農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動力——農(nóng)民工進行覆蓋，從而在城鎮(zhèn)形成了沒有社會保障的勞動階層。從社會公平的角度看，這不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成與完善，也不符合成熟的勞動力市場的要求。在同一勞動力市場，如果農(nóng)民工不能像城鎮(zhèn)職工那樣享有基本的社會保障待遇，由于在城市生存的需要和心理的不平衡，有可能會有過激行為，引發(fā)社會問題，威脅社會穩(wěn)定與安全。其實，在現(xiàn)代社會中，社會保障不光是“減震器”，也是一個“指揮棒”。如果農(nóng)民工進城打工獲得收入，不是出于養(yǎng)家糊口和維持生存的需要，而是追求更高的生活質(zhì)量和自我價值實現(xiàn)的需要，那么，在沒有基本生活保障的情況下，農(nóng)民工不會去從事危險性的、臟的；苦的或累的工作。自 2004年起，全國范圍內(nèi)相繼出現(xiàn)的“民工荒”便是佐證。與此同時，解決農(nóng)民工問題不僅是解決“三農(nóng)”問題的重要方面，更是建設(shè)全面小康社會、和諧社會的重要內(nèi)容。此外，從解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶資金“空賬”壓力的角度看，為農(nóng)民工建立養(yǎng)老保險制度既可以保護農(nóng)民工利益，又可以聚集資金，緩解“空賬”壓力，實現(xiàn)政策效果上的“雙贏”?；谝陨仙鐣尘昂同F(xiàn)實需要的種種考慮，不少城市政府積極地探索解決農(nóng)民工利益的長久計策，研究如何將農(nóng)民工納入到社會保險制度的問題。

(二)企業(yè)對“工保”持冷漠態(tài)度

在市場競爭日益激烈的今天，降低產(chǎn)品成本、壓低產(chǎn)品價格是企業(yè)提高競爭力的重要的手段；而社會保障費是企業(yè)產(chǎn)品成本的一個重要組成部分，往往被企業(yè)看作不利于保持、提高自身競爭優(yōu)勢的因素。因此，在對待農(nóng)民工養(yǎng)老保險的態(tài)度上，企業(yè)對政府政策并不擁護。20世紀(jì)90年代末期，國有企業(yè)改制時，大量的企業(yè)寧愿選擇招用文化素質(zhì)相對較低的農(nóng)民工也不愿使用下崗職工，其中最為重要的原因在于企業(yè)使用農(nóng)民工就不用支付社會保障費，可以降低勞動力成本。目前，部分地方政府要求所在地企業(yè)為簽發(fā)勞動合同關(guān)系的民工辦理養(yǎng)老保險，結(jié)果產(chǎn)生了種種逃避參保、逃避繳費的現(xiàn)象：有些企業(yè)為了應(yīng)付政府部門的檢查，瞞報農(nóng)民工數(shù)量，能“少保”就“少?！?；有些企業(yè)老板為完成上級的任務(wù)，僅給自己的親屬或朋友買保險，使保險利益不外流；更有甚者，出現(xiàn)了有些企業(yè)不按照真正的農(nóng)民工名冊參保，名義上企業(yè)參保了，但實際上農(nóng)民工未必清楚。另一方面，在實踐中因保險費收繳工作存在問題，常常使部分企業(yè)處于出力不討好的尷尬境地。目前養(yǎng)老保險費統(tǒng)籌部分是通過稅務(wù)部門收取的，而稅務(wù)部門在收取社會保險費后，不能立即通報勞動和社會保障部門，出現(xiàn)了企業(yè)繳費與勞動者參保脫節(jié)的情況，使許多職工把矛盾轉(zhuǎn)向企業(yè)。此外，地方保護主義盛行是企業(yè)對農(nóng)民工養(yǎng)老保險不夠積極的又一個原因。地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)有著千絲萬縷的關(guān)系，尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，政府在許多時候充當(dāng)著企業(yè)利益的保護神。在這些地區(qū)，農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策的落實表面上雖是強制性的而實際上多數(shù)情況卻要同企業(yè)協(xié)商，而且有些地方是遵從企業(yè)的意見。如此，企業(yè)就可以坦然地不為農(nóng)民工參保。

(三)農(nóng)民工對政府建立“工?！辈桓信d趣

在對待養(yǎng)老保險的態(tài)度上，農(nóng)民工是真正的理性人，他們并非不領(lǐng)政府和企業(yè)的情，他們多數(shù)不愿意參加養(yǎng)老保險是有苦衷的。一是貧困制約農(nóng)民工對養(yǎng)老保險的有效需求。我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟落后，農(nóng)民普遍較窮，家底薄，收入不高，而有限的收入還要養(yǎng)家糊口，還指望著去改善住房、置辦家具、供孩子上學(xué)等，以解決眼前的急需。所以，在目前的情況下，多數(shù)農(nóng)民工最需要改善的是經(jīng)濟狀況，而不是社會保障；二是保險關(guān)系難以轉(zhuǎn)移，影響農(nóng)民工參保的積極性。目前全國缺乏較高層次上的保險關(guān)系遷轉(zhuǎn)機制，使得保險關(guān)系僅限于統(tǒng)籌地區(qū)，出了統(tǒng)籌地區(qū)，就失去了養(yǎng)老作用?，F(xiàn)實中，參加了養(yǎng)老保險的多數(shù)農(nóng)民工離開工作單位時，就面臨著保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的問題，由于遷入地沒有建立養(yǎng)老保險制度，沒法對接，或者社會保障沒有全國聯(lián)網(wǎng)，也沒有實施信息化管理，遷出、遷入手續(xù)很麻煩，從而使得多數(shù)農(nóng)民工最終只能選擇“退?！保蝗恰巴吮！笔掷m(xù)繁瑣，讓農(nóng)民工很反感。各地對保險關(guān)系發(fā)生遷轉(zhuǎn)，都作了個性化規(guī)定，可以退還保險費，但由于“退保”手續(xù)復(fù)雜，多數(shù)農(nóng)民工依然不感興趣。四是農(nóng)民工的社會保障意識普遍較低。多數(shù)農(nóng)民工沒有風(fēng)險防范意識，也不知道如何去保護自己的利益。在農(nóng)民工眼里，干完活，能領(lǐng)到工資，就是最大的保障。他們不知道除了工資外，還有工傷、醫(yī)療、生育乃至養(yǎng)老保險也是自身利益的組成部分。