當(dāng)前，我國面臨的就業(yè)壓力并沒有消除。由于下崗制度逐步向失業(yè)保險制度并軌，城鎮(zhèn)公開失業(yè)出現(xiàn)了長期化、低齡化等新趨勢，以低繳費率為支撐、以正規(guī)就業(yè)人員為主體的失業(yè)保險制度將需要新的發(fā)展定位和完善措施。

一、進(jìn)一步明確中國失業(yè)保障的指導(dǎo)思想和目標(biāo)模式

由于失業(yè)問題的長期性和嚴(yán)重性，各國政府都把擴(kuò)大就業(yè)、治理失業(yè)、建立良好的勞動關(guān)系作為重要的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。為了解決長期存在的失業(yè)問題，市場經(jīng)濟(jì)國家一般通過采取積極勞動政策(修復(fù)勞動力市場)與被動勞動政策(完善失業(yè)保障)相結(jié)合的辦法。根據(jù)所處的發(fā)展階段和國際經(jīng)驗，中國必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)、發(fā)揮勞動方市場基礎(chǔ)地位作為基本思路，同時根據(jù)國情特點和經(jīng)濟(jì)承受能力，不斷健全和完善失業(yè)保險、失業(yè)保障、社會保障及勞動保護(hù)體系。對這兩個方面都要給以足夠的重視，并力爭平衡協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系。達(dá)到促進(jìn)就業(yè)與保護(hù)勞動權(quán)益的和諧，應(yīng)當(dāng)成為中國解決失業(yè)問題的指導(dǎo)思想。

在如何建立適合中國國情的失業(yè)保障問題上，理論界討論的一個重點問題是，將目前實施的失業(yè)保險制度擴(kuò)大至全體城鎮(zhèn)從業(yè)人員，還是轉(zhuǎn)換制度模式以適應(yīng)勞動力市場靈活就業(yè)與流動就業(yè)大量增加的現(xiàn)實。理論界一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)用失業(yè)救助或社會救助計劃取代失業(yè)保險計劃，這即符合擴(kuò)大失業(yè)保障覆蓋面的需要，又節(jié)約失業(yè)保障負(fù)擔(dān)和管理成本。還有一種觀點認(rèn)為，中國根本沒必要、也沒條件搞失業(yè)保險制度，通過建立比較完善的最低生活保障制度，可以滿足失業(yè)救助的需要。我們認(rèn)為，完全推倒重來既不現(xiàn)實，也不必要。建議把失業(yè)保險與失業(yè)補(bǔ)償賬戶的并行模式作為中國近期完善失業(yè)保障制度的目標(biāo)模式。這是在最低生活保障制度基礎(chǔ)上的雙元失業(yè)保障類型，既可以適當(dāng)擴(kuò)大失業(yè)保障制度的覆蓋面，又不至于把比較剛性的失業(yè)保險制度完全應(yīng)用到不具備實施條件的新失業(yè)群體身上。

二、關(guān)于失業(yè)保險制度的定位問題

從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，失業(yè)保險制度主要是針對正規(guī)就業(yè)人員防范失業(yè)風(fēng)險的一種制度安排。失業(yè)保險制度作為社會保險制度一個重要組成部分，將逐步承擔(dān)起解決失業(yè)職工風(fēng)險防范的主要責(zé)任。從這個意義上看，不應(yīng)把它視為一種過渡性措施，也不應(yīng)作為與最低生活保障制度相混同的扶貧機(jī)制，失業(yè)保險制度應(yīng)當(dāng)成為我國城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)人員防范失業(yè)風(fēng)險的主要制度。盡管目前這一制度覆蓋面還比較窄，但不應(yīng)成為否認(rèn)這一制度及其作用的理由。對于大多數(shù)正規(guī)就業(yè)人員來說，通過建立一定的失業(yè)保險機(jī)制，可以減緩其在失業(yè)狀態(tài)下的生活保障及尋求新職業(yè)的壓力，并成為建立比較完善的勞動關(guān)系的重要保障。當(dāng)然，由于中國仍處于快速工業(yè)化、城市化過程中，勞動力市場變化很快，失業(yè)保險制度覆蓋面在相當(dāng)長的時期內(nèi)也僅能局限于城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)人員的范圍之內(nèi)。為這些人員建立失業(yè)保險制度，應(yīng)當(dāng)避免過高的管理成本，同時不要使其成為影響勞動力發(fā)育和正常流動的障礙。

三、完善失業(yè)保險制度的政策建議

完善我國失業(yè)保險制度應(yīng)采取以下政策：

第一，完善失業(yè)保險的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，根據(jù)參保類型確定合理的繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，確保失業(yè)保險權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則得到貫徹。

第二，適當(dāng)提高或調(diào)整職工個人繳納失業(yè)保險費的比例，使雇主與雇員各承擔(dān)50％的繳款比例。

第三，提高失業(yè)保險覆蓋質(zhì)量，確保失業(yè)保險費收繳率。

第四，合理確定失業(yè)保險金支付時間和失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)。適當(dāng)縮短領(lǐng)取時限并適度提高失業(yè)保險待遇水平。

四、失業(yè)保險制度與其他社會保障制度的銜接問題

失業(yè)保險制度要有效地發(fā)揮作用，必須建立與其他社會保險制度和社會保障制度的協(xié)調(diào)機(jī)制。作為一種社會化的正規(guī)就業(yè)風(fēng)險防范與失業(yè)補(bǔ)償制度，失業(yè)保險只能對參加這一制度的保障對象在需要時提供一定期限、一定水平的幫助或補(bǔ)償。如果失業(yè)超過失業(yè)保險待遇期限而又無法就業(yè)，變成長期失業(yè)者，或者臨近退休年齡的失業(yè)者，就必須由其他社會保險制度或社會保障制度相配合，否則將出現(xiàn)不同制度之間的空擋或漏洞，難以發(fā)揮社會保障制度“安全網(wǎng)”的作用。建議將失業(yè)保險制度與社會救助制度相連接。對于那些接近退休年齡的長期失業(yè)者，需要建立一種彈性退休年齡制度，可以根據(jù)工齡、年齡及參加社會保險制度狀況，適當(dāng)延長失業(yè)保險待遇期限，或者提前進(jìn)入退休狀態(tài)，但其退休待遇將適當(dāng)降低，以鼓勵其回IJ]勞動力市場。對于日益嚴(yán)重的青年失業(yè)問題，也應(yīng)當(dāng)在失業(yè)保險制度中有所體現(xiàn)，建議將部分失業(yè)保險金用于青年失業(yè)者的失業(yè)培訓(xùn)支出。這要與促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)的積極就業(yè)政策有機(jī)結(jié)合起來。至于外來民工、大量靈活就業(yè)人員的失業(yè)補(bǔ)償問題，建議在一定時期內(nèi)建立一次性的失業(yè)補(bǔ)償制度。

五、建立失業(yè)補(bǔ)償賬戶制度

為了解決失業(yè)保險制度難以覆蓋新失業(yè)群體的難題，根據(jù)勞動力市場柔性化、靈活化的客觀現(xiàn)實，應(yīng)當(dāng)為大量的城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人員設(shè)計一套新型的失業(yè)保障制度。這種新失業(yè)保障制度既不同于失業(yè)保險制度，又不簡單地用最低生活保障制度所取代。其主要參加人群是具有城鎮(zhèn)戶籍的靈活就業(yè)人員和長期在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工。凡是參加失業(yè)補(bǔ)償賬戶的靈活就業(yè)人員，可以降低繳費率(比如參保標(biāo)準(zhǔn)可以為正規(guī)就業(yè)人員參保標(biāo)準(zhǔn)的50%)。雇主及雇．員的所繳費用全部計入?yún)⒈Ｈ藛T個人賬戶。失業(yè)補(bǔ)償賬戶的具體框架還需要進(jìn)一步研究。

六、將失業(yè)保障與促進(jìn)就業(yè)有機(jī)結(jié)合起來

應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗教訓(xùn)，把失業(yè)保險、失業(yè)補(bǔ)償與促進(jìn)再就業(yè)密切結(jié)合起來。首先，大力開發(fā)人力資源，消除勞動力市場的城鄉(xiāng)分割、部門分割與身份分割，形成一個更加整合的勞動力市場，更有效地配置勞動力資源。其次，建立以勞動力市場需求為導(dǎo)向的教育和培訓(xùn)體制，克服和解決日益突出的青年人失業(yè)問題。再次，加大積極就業(yè)政策的力度，不斷提高失業(yè)者的就業(yè)能力。一要進(jìn)一步完善勞動力市場的改革，積極改善就業(yè)的制度環(huán)境和政策環(huán)境。二要規(guī)范勞動力市場，為失業(yè)者尋找工作提供更加充分的信息和就業(yè)指導(dǎo)。三要積極培育和發(fā)展培訓(xùn)市場，鼓勵各種形式的職業(yè)和技能培訓(xùn)。四是為弱勢群體就業(yè)提供優(yōu)惠政策。