1997年，我負責(zé)的課題組出版了《中國社會保障制度重構(gòu)》(以下稱《重構(gòu)》)一書。在這項科研成果中，我們提出了我國社會保障制度的目標模式：高度社會化的、多層次的、全國統(tǒng)一的、法制化的現(xiàn)代社會保障制度。該書對這個目標模式有全面的論述。本文僅對社會保障的法制化問題作一點具體的探討。

一、立法滯后不利子實現(xiàn)“十五”計劃綱要提出的健全社會保障制度的任務(wù)

《重構(gòu)》一書曾提出，法制建設(shè)是中國社會保障建設(shè)中的一個薄弱環(huán)節(jié)，大大滯后于社會保障實踐。這種情況至今沒有什么改進，已經(jīng)影響了我國社會保障健康地發(fā)展。

眾所周知，在中國，除了1953年政務(wù)院(以后是國務(wù)院)修正公布的《勞動保險條例》唯一可視為社會保障立法外，48年來沒有過第二部社會保障法律。

近半個世紀特別自1980年以來，由于以市場經(jīng)濟為取向的經(jīng)濟體制改革獲得進展，在要素配置上引入競爭機制，開放了勞動力市場；同時我國又面臨人口老齡化高峰的到來，社會實踐迫切要求改革社會保障尤其是社會保險。在國家尚未有新的社會保障立法的情況下，為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，國務(wù)院和有關(guān)部門采取了發(fā)布暫行規(guī)定試行條例等辦法來指導(dǎo)實際工作，使我國社會保險改革取得了成效。這些規(guī)章和條例的積極作用應(yīng)予充分肯定。例如1983年提出1984年開始試點的養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌，改“企業(yè)保險”為社會保險，使養(yǎng)老保險社會化走出了關(guān)鍵的一步。十幾年來，社會統(tǒng)籌的范圍逐漸擴大?！?000年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布，到年底，全國基本養(yǎng)老保險基金滾存結(jié)余947億元。雖然還只有部分省達到省級統(tǒng)籌，還不能在全省甚至有的市縣內(nèi)調(diào)劑使用養(yǎng)老金，畢竟為國民收入再分配創(chuàng)造了條件，向社會保險社會化前進了。

再如1991年國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定，規(guī)定“逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度。改革養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)包下來的辦法，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔(dān)，職工個人也要繳納一定的費用”。這個改革措施是十分重要完全正確的。

但是，對于建立養(yǎng)老保險來說，僅僅這些規(guī)定是遠遠不夠的。還有許多問題沒有解決。基金模式、保值增值、發(fā)放方式等問題，層出不窮。1995年改革，建立個人帳戶，推出兩個實施辦法，結(jié)果造成更大的混亂。只得過了兩年再來統(tǒng)一。如此走一步看一步的辦法，是否成功，毫無把握。目前養(yǎng)老基金及個人帳戶的管理和運作問題急需解決。國家應(yīng)對養(yǎng)老保險進行認真的全面的研究，盡快立法。法制建設(shè)長期滯后對于實現(xiàn)“十五”計劃對健全社會保障制度的要求是很不利的。

二、規(guī)定和條例不能代替法律的作用

首先是不具備法律的權(quán)威性，執(zhí)行起來有相當大的回旋余地。就如上面說到的1991年國務(wù)院文件的規(guī)定，有的企業(yè)執(zhí)行了，有的就拖延，沒有執(zhí)行。近10年來一直存在社會保險費收繳難、冒領(lǐng)、挪用、濫用、擠占等問題。以社會保險中的主要險種養(yǎng)老保險費用的收繳難為例：非國有企業(yè)多數(shù)不繳費，不參保。國有企業(yè)有的不繳是因為經(jīng)濟效益不好或虧損；有的則是繳得起卻不繳，認為繳了費自己企業(yè)的職能又享受不到，等等。這里固然有對社會保險的國民收入再分配性質(zhì)認識不清的問題，需要進行宣傳教育。同時也由于沒有立法，缺少法律手段，職能部門只好耐心說服或采用行政辦法催繳。據(jù)說去年養(yǎng)老金收繳率達到90%以上，果真如此自然很好。但以后能否保持，還是一個問題。

其次，有的規(guī)定或條例制定得較早，是計劃經(jīng)濟下的作品，早已不適應(yīng)改革開放，建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。如1986年發(fā)布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行條例》，可視為是我國失業(yè)保險制度創(chuàng)立的標志。然而實施范圍很窄，只限于國營企業(yè)；實施對象只有四種人：1．宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工；2．瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精簡的職工；3．企業(yè)終止、解除勞動合同的職工；4．企業(yè)辭退的職工。

事實上當時破產(chǎn)的企業(yè)非常少，只有一家。企業(yè)辭退職工的事也屬罕見。而不屬于這四種人的失業(yè)者還是大有人在，這些人都不能享受失業(yè)保險待遇。這個條例不能適應(yīng)社會對失業(yè)保險的要求，而且不符合社會保障社會化和公平的原則。1993年4月12日，國務(wù)院又以110號令發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，將實施對象擴大到七種九類人，其他沒有多少變化。這個“待業(yè)保險規(guī)定”完全沒有反映計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的改革新形勢，不符合1992年黨的十四次全國代表大會提出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的精神。1993年12月，十四屆三中全會上通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出“堅持以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的方針”，鼓勵個體、私營、外資經(jīng)濟發(fā)展，并依法加強管理；改革勞動制度，“逐步形成勞動力市場”。這就是說，在市場經(jīng)濟體制下，勞動者要通過市場競爭就業(yè)。因此，在上述《決定》第五章27條中明確地說“重點完善企業(yè)養(yǎng)老和失業(yè)保險制度”。這樣一來，只以國有企業(yè)部分職工為對象的“待業(yè)保險規(guī)定”還未來得及實行就已過時了。

再次，有的規(guī)定和辦法具有明確的臨時性，即權(quán)宜之計。1998年國家有關(guān)部門大張旗鼓地推行上海的經(jīng)驗：建立再就業(yè)服務(wù)中心，規(guī)定兩個100%，即凡有下崗職工的企業(yè)，必須100%建立再就業(yè)服務(wù)中心；凡下崗職工必須100%進入“中心”。進入“中心”的可以領(lǐng)取最低生活費，由企業(yè)代交三項社會保險，進行培訓(xùn)，并介紹就業(yè)，所需費用“三家抬”(財政、企業(yè)、社保負責(zé)一部分)。3年尚未就業(yè)的，出“中心”到社會上領(lǐng)失業(yè)救濟金。實際上這種辦法不能解決下崗職工的失業(yè)問題。只不過暫由企業(yè)將他們包下來，不算是失業(yè)，緩和一下當前的矛盾，而把這部分失業(yè)往后推遲到21世紀。

“再就業(yè)服務(wù)中心”實行3年。在這期間也出現(xiàn)了一些問題。一是所謂“隱性就業(yè)”。由于進“中心”有許多好處，在進“中心”前后已就業(yè)的人也說沒有就業(yè)，而進入“中心”，領(lǐng)取基本生活費，享受規(guī)定的待遇。二是“進中心易出中心難”。出“中心”后不僅沒有基本生活費只好去領(lǐng)失業(yè)救濟，而且解除了與企業(yè)的勞動關(guān)系，失去了國企職工的身份。這個損失對國企職工心理影響是嚴重的。因此，出“中心”難是可以預(yù)料的。

2000年國家已決定“再就業(yè)服務(wù)中心”同失業(yè)保險并軌。短短3年，進中心出中心，實際又是一次政策的調(diào)整，涉及職工的利益，先予后奪，使問題更加復(fù)雜化，增加工作的難度。而且2000年還有幾百萬人進入“中心”。據(jù)新華社北京2001年4月27日電：到去年底，“國有企業(yè)(含國有聯(lián)營企業(yè)、國有獨資企業(yè))下崗職工657萬人，其中有93．5%進入再就業(yè)服務(wù)中心”。另據(jù)報道：河北省今年(2001年)將有9萬名下崗職工領(lǐng)取基本生活費滿3年，到了出“中心”的時候。要把這些人請出中心，解除與國企的勞動關(guān)系，還要做許多工作；此外還有不滿三年的下崗職工，當然還不能讓他們出中心。這對于建立社會保險制度不利。2000年前和以后下崗職工進與不進中心，享受的待遇不同，也使社會

保險失去了公平的原則，導(dǎo)致2001年下崗職工心理不平衡，對社會的穩(wěn)定沒有什么好處。

以上說明過去近50年，社會保障沒有立法，僅僅依靠一些暫行規(guī)章試行辦法以及臨時性措施，不利于我國社會保障制度的建立和健康地發(fā)展。

三、法律層層分解，緊迫者先出臺

我國社會保障法律體系可分3個層次。在《重構(gòu)》一書中，我們對這3個層次有過扼要的闡述：第一層次是國家級的社會保障基本法；第二層次是社會保障的主干法，如社會保險法、社會救助法等等；第三層次是中央政府制定的行政法規(guī)、法律性文件及各個政府部門的規(guī)章。此外，還可能有一些地方性法規(guī)。這些法律、法規(guī)經(jīng)過整理、編訂，形成系統(tǒng)的社會保障法典。

我國社會保障起步晚，當然不可能很快形成這樣一部分完整的法典。但是我們不妨區(qū)分輕重緩急，從制定主干法人手立法。我國實際上也是這么做的。記得1990年有關(guān)部門曾經(jīng)起草過《社會保險法》且有過兩稿，以后就沒有下文了。什么原因不得而知。

我們設(shè)想，如果包括老年、失業(yè)、醫(yī)療、傷殘和生育5個項目的社會保險法內(nèi)容繁多，情況復(fù)雜，意見不易統(tǒng)一，一時定不下來，是否可以將它再行分解，一個一個的項目分步驟進行立法。目前可以選擇當前最緊迫和條件成熟的項目先行立法。例如養(yǎng)老保險法，實踐中養(yǎng)老保險改革試驗已近20年，應(yīng)該說立法的條例相當成熟了，可以先出臺。又如失業(yè)保險，從1986年創(chuàng)立到現(xiàn)在，也已經(jīng)歷了15年。而且又是當前最為緊迫的問題，必須加快立法的步伐，盡早出臺。九屆全國人大四次會議批準的“十五”計劃綱要第十八章專列一書：健全社會保險制度，對養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險都提出了要求。國家的重視反過來說明了健全社會保險制度的迫切性。

反觀世界各國的歷史，建立社會保險制度幾乎都是先立法。以法律的力量來推動社會保障制度的建立和完善。我國的做法有其特點，即“一切經(jīng)過試驗”在試驗的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，制定法律。但是試驗也應(yīng)該是有盡頭的。如果一試再試，不同的地區(qū)根據(jù)本地的特點必然試出不同的經(jīng)驗。如1980年在海南省全省試點，2001年又在遼寧省全省試點。各地區(qū)差別很大，試出的經(jīng)驗不可能適合不同地區(qū)的特點，國家給予試點地區(qū)的優(yōu)惠政策，也不可能在全國普遍實行。如何能夠形成全國統(tǒng)一的社會保障體系?如何能產(chǎn)生適用于全國各地的法律?中國固有的城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割，要是不用法律的權(quán)威來打破，又哪能談得到現(xiàn)代社會保障包括社會保險的社會化和公平原則?又如何能夠健全和完善全國統(tǒng)一的社會保險制度?

中國地域遼闊、發(fā)展不平衡，存在地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別等，立法時均應(yīng)予考慮。但是一般的大原則應(yīng)該是一致的。如保障人權(quán)滿足公民基本生活需要，尊重公民人格尊嚴的原則；保險水平與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的原則；普遍性原則；權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)的原則；公平和互濟原則等等。在原則一致的前提下，總結(jié)過去的實踐經(jīng)驗，盡快擬定一些目前迫切需要的法律草案，如失業(yè)保險法、養(yǎng)老保險法等，提交全國人民代表大會，經(jīng)嚴格的法定程序?qū)徸h通過，正式頒布執(zhí)行。

當前失業(yè)問題客觀存在。健全失業(yè)保險更為迫切。