一、農(nóng)民生活方式的改變

近年來(lái)，農(nóng)民工等外來(lái)流動(dòng)人口已走出了漂泊不定的局面，出現(xiàn)了流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)生活的新特征。特別是伴隨著在農(nóng)村無(wú)地的“裸農(nóng)”已達(dá)上億規(guī)模，這些在農(nóng)村無(wú)土地等要素資源、在城市無(wú)社保福利的雙重邊緣群體，一旦失業(yè)將陷入回不去留不下的兩難困局，從而很容易滋生不穩(wěn)定因素，觸動(dòng)本外地人矛盾。

為此，廣東、上海、浙江和江蘇等相繼展開(kāi)探索外地人參與式社區(qū)治理的試點(diǎn)工作，如農(nóng)民工積分入戶和暫住證改居住證試點(diǎn)措施，同時(shí)2010年中央1號(hào)文件首次提出新生代農(nóng)民工問(wèn)題，以推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新。然而，不論是農(nóng)民工積分入戶試點(diǎn)還是農(nóng)民工融入社區(qū)意見(jiàn)，都難以完全有效契合新生代農(nóng)民工的合理合法權(quán)益訴求，且在實(shí)際執(zhí)行中難以形成有效的激勵(lì)相容機(jī)制為外流人口營(yíng)造穩(wěn)定的安居條件。殊不知，依據(jù)羅爾斯的正義第一原則——每個(gè)人對(duì)所有人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都有一種平等的權(quán)利，基于戶籍身份的社保福利制度無(wú)疑強(qiáng)化了本外地人的身份標(biāo)簽和利益隔閡，埋下了基于身份的社會(huì)不穩(wěn)定隱患，很容易觸發(fā)身份與暴力效應(yīng)。

具體而言，當(dāng)前缺乏面向全民型的基礎(chǔ)社會(huì)保障計(jì)劃等公共服務(wù)體系，是妨礙勞動(dòng)力流動(dòng)、流動(dòng)人口屬地管理和牽制流動(dòng)人口融入社區(qū)的主要因素。我們認(rèn)為，飽受非議的戶籍制度是一種基于身份確認(rèn)的人口管理體系，盡管其導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但真正妨礙人口流動(dòng)和遷徙自由的是戶籍制度下的社保、就業(yè)、教育、住房、衛(wèi)生和文化等公共服務(wù)。因此，淡化和打破基于身份識(shí)別的制度藩籬有助于為構(gòu)建激勵(lì)相容的本外地人社區(qū)共治機(jī)制提供務(wù)實(shí)的根基。而應(yīng)對(duì)深陷雙重邊緣的新生代農(nóng)民工之困境，創(chuàng)新社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建中央政府主導(dǎo)的面向全民的基礎(chǔ)社會(huì)保障計(jì)劃與居民自愿的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系相結(jié)合的新社會(huì)保障體系。即中央政府為所有居民提供完全可維系其生活所需的基礎(chǔ)性社會(huì)保障計(jì)劃，并與現(xiàn)行職工社保體系隔離，且該面向每個(gè)居民的基礎(chǔ)性公共社保計(jì)劃可隨人口流動(dòng)而流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利均等化避免部分居民因無(wú)生活來(lái)源而陷入困境。

二、農(nóng)民融入城市需社保體系改革支撐

殊不知，若中央政府基于其公共財(cái)政和國(guó)企利潤(rùn)為所有居民提供基礎(chǔ)性社保計(jì)劃，且根據(jù)人口居住地而非戶口所在地而撥付基礎(chǔ)性社保資金（中央的民生支出是基于人而非戶籍進(jìn)行針對(duì)性轉(zhuǎn)移支付），那么即便戶籍在外地，流動(dòng)人口也可同本地人享受均等化的公共服務(wù)保障，從而有助于使新生代農(nóng)民工對(duì)等地參與所居住社區(qū)的治理。

與此同時(shí)，當(dāng)前的城市化放大了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶籍在身份和財(cái)產(chǎn)方面的不自由和不對(duì)等，導(dǎo)致本地與外地人社區(qū)共治面臨貌合神離之困。目前主流觀點(diǎn)把人口城市化作為負(fù)擔(dān)屬于誤導(dǎo)型解讀，如國(guó)研中心測(cè)算農(nóng)民工市民化的總成本將達(dá)20多萬(wàn)億元。把農(nóng)民工市民化作為負(fù)擔(dān)本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的漠視（農(nóng)民市民化帶來(lái)的級(jí)差收益高于其負(fù)擔(dān)），即通過(guò)低價(jià)征收農(nóng)民土地用于各種非農(nóng)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致農(nóng)民利益大量流失，使農(nóng)民擔(dān)心市民化的前置條件是以其廉價(jià)向政府轉(zhuǎn)讓土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)，從而引發(fā)農(nóng)民對(duì)市民化的抵觸心理。同時(shí)，對(duì)農(nóng)民工居住地之政府，在人口老齡化下，接受農(nóng)民工市民化無(wú)疑增加當(dāng)?shù)厣绫８＠Ц秹毫?，加劇其?cái)政的社保支出性貧困，卻無(wú)法享受農(nóng)民工市民化所帶來(lái)的收益，這無(wú)疑是農(nóng)民工市民化收益留在戶口所在地而成本留在工作所在地，自然農(nóng)民工居住地政府傾向于盡力限制農(nóng)民工入戶。

鑒于此，構(gòu)建激勵(lì)相容的本外地人社區(qū)共治機(jī)制，需改革城鄉(xiāng)二元制土地制度，賦予農(nóng)民完整的土地等財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)行同地同價(jià)，從而有效地平衡好農(nóng)民工、戶籍所在地和居住所在地政府間的利益。如若農(nóng)民的土地等財(cái)產(chǎn)能實(shí)行同地同價(jià)，那么農(nóng)民工市民化也伴隨著其財(cái)產(chǎn)的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，避免收益留在戶籍所在地而居住所在地承擔(dān)成本。

由此可見(jiàn)，當(dāng)前有關(guān)部門(mén)深入引導(dǎo)農(nóng)民工融入居住地社區(qū)是創(chuàng)新社會(huì)治理的有效途徑，但農(nóng)民工真正融入所在社區(qū)的最大障礙是這一夾生群體面臨著雙重邊緣化的復(fù)雜認(rèn)同困境和危機(jī)，而唯有推進(jìn)社保福利體系改革，實(shí)行公私共濟(jì)的多層次社會(huì)保險(xiǎn)體系，并改革目前城鄉(xiāng)土地等財(cái)產(chǎn)雙軌制等問(wèn)題，才能真正構(gòu)建激勵(lì)相容的創(chuàng)新型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。