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失業(yè)保險制度的未來選擇
2017-07-05 08:00:02
無憂保
隨著我國經濟體制改革的深入，失業(yè)會日益加劇，新的世紀里，我國市場經濟運行機制將日趨完善，既是社會"安全閥"，又是改革"減震器"的失業(yè)保險制度將走向何方？在社會保障改革進程不斷深入的背景下，為了回答這個具有重要理論和現(xiàn)實意義的問題。有必要先回顧我國失業(yè)保險制度的演變趨勢，再分析現(xiàn)在、未來面臨的挑戰(zhàn)等，據(jù)此選擇失業(yè)保險制度未來的發(fā)展方向。 一、失業(yè)保險制度的歷史演變從失業(yè)保險制度產生、發(fā)展、完善的過程可以發(fā)現(xiàn)該制度變化是遵循一定的規(guī)律和趨勢的。我國失業(yè)保險制度自1986年建立以來，已從制度象征演變成為有效的制度。具體說來，演變趨勢如下：（一）從《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》到《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，再至《失業(yè)保險條例》，失業(yè)保險制度的規(guī)范層次逐步提高。（二）從職工不繳費到繳費、失業(yè)保險責任從企業(yè)獨自承擔到企業(yè)、勞動者雙方分擔，越來越強調權利與義務的結合。（三）從僅適用國有企業(yè)的四種人員擴大到適用國有企業(yè)七類九種人員，再到適用城鎮(zhèn)事業(yè)單位和企事業(yè)組織，失業(yè)保險的覆蓋面不斷擴大。（四）從規(guī)定企業(yè)按其全部職工標準工資總額的1%繳納到企業(yè)按照全部工資總額的0.6%繳納待業(yè)保險費，再到按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費，單位職工從不繳費到繳費，繳費水平逐漸提高；失業(yè)保險待遇水平從以救濟水平為依據(jù)到以收入保障為依據(jù)，待遇水平也是逐漸提高。（五）從三部法規(guī)中可看出，管理部門越來越專業(yè)，失業(yè)人員的登記制度，失業(yè)金申領程序也越來越嚴格，管理從不規(guī)范逐步走向規(guī)范。（六）失業(yè)保險基金從實行市、縣統(tǒng)籌，到在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次逐步提高，有利于根據(jù)大數(shù)法則在更大的范圍內調劑使用基金。（七）從沒有規(guī)定監(jiān)督機構，到籠統(tǒng)的規(guī)定，再到《失業(yè)保險條例》設多個專門機構監(jiān)督，監(jiān)督力度逐漸加大。（八）通過直接或間接兩方面的規(guī)定來推動失業(yè)人員再就業(yè)，就業(yè)導向越來越突出，在推動就業(yè)方面失業(yè)保險制度起了越來越大的作用。上述這些在失業(yè)保險制度的發(fā)展過程中產生過作用的特征和規(guī)律，在一定程度上，或多或少會影響我們對未來失業(yè)保險制度的選擇。 二、失業(yè)保險制度面臨的挑戰(zhàn)任何制度都是不斷發(fā)展，不斷完善，不斷適應新形勢，制度每一次調整能否達到"發(fā)展"和"完善"的預期效果很大程度上取決于是否與新形勢相適應，是否具有前瞻性，也就體現(xiàn)為制度在選擇過程中是否充分考慮到制度面臨的潛在的威脅和挑戰(zhàn)。 （一）就業(yè)增長與經濟增長帶來的挑戰(zhàn)毫無疑問，經濟增長一方面可以促進就業(yè)增長，另一方面經濟要想保持持續(xù)，高速的增長也需要就業(yè)增長，盡管在經濟發(fā)展的某個特定階段，付出"就業(yè)"方面的代價，可以換得局部的效益，如國有企業(yè)減員增效。但當付出的代價大到惡化已經嚴峻的就業(yè)形勢，威脅社會穩(wěn)定時，也必然會阻礙經濟的發(fā)展，當前和今后一個時期，我國企業(yè)形勢依然嚴峻。事實如下： 1、越來越大的供需差距從勞動力供給看，"十五"期間，新生勞動力每年達到1400萬人，城鎮(zhèn)登記注冊的下崗失業(yè)人員截至到2001年底已達到1250萬人。同時農村剩余勞動力已有1.5億人以上，"十五"期間每年還要新增加農村剩余勞動力500萬-600萬人，勞動力供給將是一個數(shù)以億計的龐大群體。而從勞動力需求看，勞動和社會保障部2001年發(fā)布的分國62個城市城市勞動力市場第三季度職業(yè)供求信息就已經顯示，100個求職者只有75個就業(yè)崗位，供給就已大于需求。2002年，各大城市的就業(yè)形勢依然嚴峻，以北京市為例，勞動力市場供求比例大致為1.4:1，即100個求職者中僅有71個就業(yè)崗位，供求矛盾從此可見一斑。中國已經加入WTO后，將來各行各業(yè)會逐漸融入國際市場競爭中去，這樣一來，雖然在新興產業(yè)、新興正規(guī)部門和非正規(guī)部門會創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，但在傳統(tǒng)正規(guī)部門會進一步摧毀大量舊的工作崗位，而且我國現(xiàn)在和將來一段時間都將處于摧毀的舊工作崗位遠遠超過新創(chuàng)造的崗位的第一階段。預示著勞動力市場的需求會進一步減少。可更為嚴重的是，一方面由于下崗職工在勞動力市場上的競爭力較弱，再就業(yè)率將會逐漸下降，失業(yè)大軍將不斷擴充；農村剩余勞動力的增多，每年的外出流量仍會大于返鄉(xiāng)量，勞動力的供給將會不斷增長。 可見，勞動力供給與需求的矛盾將越來越尖銳。 2、經濟增長對就業(yè)的彈性逐漸降低由于結構調整，技術進步和改革深化產生下崗失業(yè)人員，經濟增長創(chuàng)造的就業(yè)機會有限并在不斷減少，就業(yè)彈性在20世紀90年代下降到0.1左右，每年實際增加的就業(yè)崗位只有500萬-600萬個左右。我國在1991年以前我國的就業(yè)彈性是比較高的，同1991年以前相比較，1991年以后，就業(yè)彈性迅速下降。尤其是在90年代的最初幾年，就業(yè)彈性很低，事實上，根據(jù)發(fā)達國家的經驗，隨著經濟發(fā)展水平的提高，彈性一般是逐步下降的。從20年世紀90年代的情況來看，由于中國處于經濟轉型的時期，故此就業(yè)彈性有所波動，但總的趨勢是隨著經濟增長速度的上升，就業(yè)彈性有所下降。這一趨勢無疑是使就業(yè)形勢"雪上加霜。"這預示著我國一直高速發(fā)展，可以提供的就業(yè)崗位是不斷減少的。按目前的就業(yè)彈性，如GDP年均增長7.8%，每年大約提供560萬-700萬個就業(yè)崗位，五年共提供2800萬-3500萬個就業(yè)崗位；"十五"期間，企業(yè)自然減員騰出的就業(yè)崗位大約有4000萬個，兩項合計，"十五"期間勞動力總需求為6800萬-7500萬個崗位，這也就要求我們開闊思路，尋求解決就業(yè)問題的新辦法。除此之外，由于勞動力市場尚不健全，產業(yè)結構的不合理，投資不足等也加重了就業(yè)壓力，因此，如何解決勞動力需求不斷減少與勞動力供給持續(xù)增加的矛盾，以緩解嚴峻的就業(yè)形勢是當前我國面臨的難題，也是對失業(yè)保險制度的一大挑戰(zhàn)。 （二）新型就業(yè)方式帶來的挑戰(zhàn)在我國經濟體制轉軌過程中，由于經濟改革，產業(yè)結構調整或重組，曾使大批職工失去工作崗位。目前中國已經加入WTO，由于經濟全球化帶來的競爭將更加激烈，加之人們生活觀念、就業(yè)觀念的變化、經濟的全球化，所有這些定會帶來就業(yè)方式的多樣化，臨時就業(yè)，彈性就業(yè)、勞務式工作將大量出現(xiàn)。而就業(yè)方式的多樣化也符合我國當前和將來一段時間解決嚴重的就業(yè)問題的政策選擇。我國政府現(xiàn)實行積極的促進就業(yè)政策，千方百計擴大就業(yè)規(guī)模。而新的就業(yè)方式定會帶來新的勞動力需求，在一定程度上緩解就業(yè)壓力。同時，伴隨著就業(yè)方式多樣化產生的將是不規(guī)則的失業(yè)，是針對傳統(tǒng)就業(yè)方式的傳統(tǒng)就業(yè)保障制度不能解決的。在將來，從事臨時性工作、工作時間短的人會越來越多，因為沒有達到最低繳費期限，就沒有資格享受社會保障權益的人會逐漸增多。如何適應新情況，是否覆蓋？部分覆蓋？全部覆蓋？這也是失業(yè)保險制度面臨的一個挑戰(zhàn)。 （三）并軌帶來的挑戰(zhàn)下崗"這個具有中國特色的、過渡性的名詞擔任的使命即將宣告終結。到2003年底，所有下崗職工都要出中心，轉換身份進入市場，尋求再就業(yè)，到那時，目前這種過渡性"雙軌制"保護機制將告結束，企業(yè)排出的富余人員將依國際慣例，直接表現(xiàn)為裁員或失業(yè)，其保障也相應地由失業(yè)保險承擔。"雖然下崗再就業(yè)中心的建立，曾為失業(yè)保險制度的發(fā)展，完善提供了緩沖的時間，但"并軌"依然是現(xiàn)行失業(yè)保險制度面臨的一大挑戰(zhàn)?？赏ㄟ^以下兩點說明： 1、失業(yè)大軍"猛增"根據(jù)張左已部長在十六大小編招待會上的介紹，自1998至2002年上半年，全國累計有下崗職工2600多萬，最終到底有多少人下崗還不得而知。而自1998年政府大規(guī)模實施再就業(yè)工程以來，全國才有1700多萬下崗職工實現(xiàn)再就業(yè)。據(jù)此推算在2003年底并入失業(yè)保障的下崗職工有可能達到1000萬人。而2001年底，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員是730萬人，全年共有469萬名失業(yè)人員享受到不同期限的失業(yè)保險待遇。增加的規(guī)模將遠遠大于現(xiàn)有規(guī)模，帶給失業(yè)保險的沖擊是不言而喻的。即使城鎮(zhèn)登記失業(yè)率自2002年起一點也不增加，到2004年，仍有二千萬人失業(yè)。 2、沉重的支付壓力下崗職工并入失業(yè)保險后，如果繼續(xù)按照現(xiàn)行制度，失業(yè)保險將難以應付如此沉重的壓力?？梢酝ㄟ^預測下崗職工完全"并軌"后，即2004年失業(yè)保險基金的收支來看其影響。失業(yè)保險金的收入在國家財政投入不大的情況下，主要是靠征收失業(yè)保險費得到的。失業(yè)保險金的年收入應該等于參加失業(yè)保險的人數(shù)乘以月繳費基數(shù)（并不等同與實際工資）、乘以12，再乘以0.03（企業(yè)、員工繳費比例相加），就可以得到。2001年，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)為10355萬人，比2000年減少54萬人。全國失業(yè)保險基金收入187億元，比上年增長16.8%。對這些數(shù)據(jù)加計算，發(fā)現(xiàn)人均年繳費基數(shù)為6020元（2001年全國城鎮(zhèn)平均工資達到10870元），即每月失業(yè)保險繳費基數(shù)為500元?？紤]到失業(yè)保險制度的強制性會逐漸增強，參加失業(yè)保險人數(shù)按1.2億人計算，考慮到經濟發(fā)展，通貨膨脹等因素，年繳費基數(shù)按7000元計算，這樣，得到失業(yè)保險基金收入也就252億元。再來計算失業(yè)保險基金的支出，2001年用于保障失業(yè)人員基本生活費用支出88億元，為保障下崗職工基本生活向國有企業(yè)再就業(yè)服務中心調劑資金45億元，本年實現(xiàn)基金盈余54億元，到2001年底，全國失業(yè)保險基金滾存結余226億元。全年共有469萬名失業(yè)人員享受到不同期限底失業(yè)保險待遇。到年底領取失業(yè)保險金人數(shù)為312萬。在此基礎上，可以算出每位失業(yè)人員在2001年內（每人的失業(yè)期限不同）得到的失業(yè)保險平均金額是2256元。假設2004年，領取失業(yè)保險金的人數(shù)為失業(yè)人員的一半，即一千萬，由于下崗人員就業(yè)競爭力不強，在勞動力市場中處于弱勢，其失業(yè)時間將長于正常失業(yè)人員，而且由于其龐大的人口基數(shù)，因此，失業(yè)保險金平均金額必將大幅度提高，而且由于經濟的發(fā)展，人們生活水平的提高，失業(yè)保險待遇水平也將必然提高，因此，我們將2004年的失業(yè)保險平均領取金額定為3000元，那么，僅失業(yè)人員基本生活費一項就300億元，已經超過當年收入了，更別指望失業(yè)保險支付就業(yè)指導，技能培訓的費用了。在上述保守的估計下，"并軌"尚且對失業(yè)保險帶來如此的沖擊，而管理成本提高，基金管理不善等現(xiàn)實問題的存在定會使將來實際形勢更加嚴峻。當然，除了認識到面臨的挑戰(zhàn)外，還應對現(xiàn)行制度"體檢"，作出"論斷"，然后"對癥下藥"也是必不可少的環(huán)節(jié)，但是鑒于理論界對失業(yè)保險覆蓋面的問題，失業(yè)保險費的征收、管理、發(fā)放等問題已進行了大量，深入的討論，在此不再贅述。 三、失業(yè)保險制度的未來選擇失業(yè)保險制度產生、發(fā)展、完善的演變趨勢及現(xiàn)在，未來面臨的挑戰(zhàn)均影響失業(yè)保險制度未來的選擇。從失業(yè)保險制度的演變過程和發(fā)展趨勢可看出失業(yè)保險制度的規(guī)范形式將走向法制化，管理將更加規(guī)范化、監(jiān)督主動化等，這些是失業(yè)保險作為一項制度安排未來必然的選擇。而這并非全部的選擇，失業(yè)保險現(xiàn)在和未來面臨的激烈挑戰(zhàn)則要求失業(yè)保險制度，除了遵循制度自身發(fā)展、變化的演變規(guī)律以外，還有走出"失業(yè)保險"獨特的道路，才能實現(xiàn)預期目標，實現(xiàn)其應的價值。因此，嚴峻的形勢也就要求： （一）就業(yè)保障-失業(yè)保險制度未來發(fā)展的主要方向現(xiàn)階段我國面臨的最大的挑戰(zhàn)是就業(yè)，失業(yè)將成為社會中最敏感，最棘手的問題。無論對個人還是家庭來說，就業(yè)才是避免貧困和消除依賴性的可靠途徑。失業(yè)保險制度的兩大任務一是保障失業(yè)人員的基本生活，二是促進失業(yè)人員再就業(yè)，在就業(yè)形勢嚴峻，"并軌"壓力巨大，新的就業(yè)方式大量出現(xiàn)的時代背景下，失業(yè)保險促進就業(yè)的功能應該當然地被強化，應該成為失業(yè)保險制度未來發(fā)展的主要方向?？梢哉f，這是國情決定的，是適應時代的必然選擇。同時，失業(yè)保險制度作為一項制度，在完善過程中也會遵循較"共性"的發(fā)展方向，正如前所述：法制化、規(guī)范化、社會化等也是失業(yè)保險制度未來的方向。就業(yè)保障的發(fā)展方向是從功能、任務的角度來談的，是失業(yè)保險制度的主要目標，是相對"個性"的發(fā)展方向。就業(yè)保障是指失業(yè)保險制度不僅僅是關注失業(yè)人員在失業(yè)期間的基本生活保障，而主要是采取各種措施和手段促進失業(yè)人員就業(yè)，從根本上解決生活問題。就業(yè)保障型失業(yè)保險與傳統(tǒng)的失業(yè)救濟型失業(yè)保險相比，顯得更主動，是從更深層次上解決失業(yè)人員的生活問題，而管理、監(jiān)督、規(guī)范則是實現(xiàn)就業(yè)保障目標的手段。既然已確定就業(yè)保障是失業(yè)保險制度未來的發(fā)展方向，有必要性談一下采取哪能些有針對性的措施和手段，為如何將現(xiàn)行制度轉變成就業(yè)保障型的制度提供一些建議。 （二）核心措施-有助于實現(xiàn)就業(yè)保障構建就業(yè)保障型失業(yè)保險制度，不可能一蹴而就，就是再遠大的目標也要轉化為一個個切實可行的計劃方案，采取一些實際有效的措施。"千里之行，始于足下"，構建就業(yè)保障型失業(yè)保險制度需要從以下一些具體工和入手： 1、突出就業(yè)導向化失業(yè)保險是通過提高現(xiàn)金援助，為失業(yè)者贏得求職的緩沖時間，有時間尋找"適合"自己的工作，以此開展生產自救，幫助失業(yè)者重新就業(yè)。突出"就業(yè)導向"，是為了激勵失業(yè)者盡快就業(yè)。手段是：1）失業(yè)保險水平不宜高，避免"養(yǎng)懶漢"現(xiàn)象。做到這一點，要保持失業(yè)保險待遇水平與經濟增長相適應，以避免出現(xiàn)西方福利國家中的"失業(yè)陷阱。"2）拉大失業(yè)保險待遇，使失業(yè)保險待遇與領取時間掛鉤，如隨著領取時間的推移，失業(yè)保險金額度逐漸降低。失業(yè)期越短，當期給付額就越高。3）調整失業(yè)保險基金支出結構，加大就業(yè)指導、技能培訓等促進就業(yè)方面的投入，為實現(xiàn)就業(yè)保障型的社會保障制度提供資金上的保證。4）抑制解雇，通過資助不景氣而被迫縮小規(guī)模的企業(yè)；對企業(yè)為職工內部轉崗培訓所需設施提供長期低息貨款等方式抑制企業(yè)的解雇行為，從而減少失業(yè)，達到既減輕失業(yè)保險負擔，又促進就業(yè)的目的。5）愿意從事簡單工作可以獲得工作補貼。為了促進就業(yè)，不少歐洲國家的失業(yè)保險結構對于愿意從事比自己能力低下的工作失業(yè)者給予一定的工作補貼。這一點值得我國失業(yè)保險制度吸取。 2、鼓勵失業(yè)人員參加培訓首先應將失業(yè)登記部門與勞動部門，職業(yè)介紹部門合在一起，在失業(yè)人員進行失業(yè)人員登記，辦理失業(yè)金申領程序的同時，就進行職業(yè)介紹登記，參加勞動技能的培訓，以提高再就業(yè)效率。另外，根據(jù)我國下崗失業(yè)人員較多，而且年齡偏大，學習新技術的意識較差和學習能力較低的情況，可以采取對培訓成績較好的學員進行獎勵的激勵政策，鼓勵失業(yè)人員積極參加培訓。 3、運用先進的信息管理技術最大限度地享受科技進步的成果，運用先進的電子信息技術來提高管理效率將是失業(yè)保險制度實現(xiàn)就業(yè)保障的重要手段。隨著勞動力市場的逐步完善。勞動者可以跨地區(qū)流動，我國地區(qū)遼闊，為了在更大的范圍內配置人力資源，促進失業(yè)人員再就業(yè)，運用先進的計算機技術建立遍布全國的職業(yè)介紹網是必要的，以便為失業(yè)者提供最新、最全的就業(yè)信息，從而增加再就業(yè)的機會；同時還需要完善技能培訓網，以幫助失業(yè)人員找到自己想參加的培訓，幫助其提高個人技能，提高就業(yè)競爭力，促進失業(yè)者再就業(yè)。 4、合理擴大適用范圍 從就業(yè)模式上講，隨著就業(yè)方式的多元化，從事非正規(guī)就業(yè)的人越來越多，應該盡可能擴大失業(yè)保險制度涵蓋的就業(yè)模式種類，以適應新形勢的需要。從企業(yè)的組織形態(tài)上講，當拖欠保險費已不是個別企業(yè)的行為時，除了采取相應的行政懲罰手段外，我們有必要反思一下制度的"合理性"，是不是違背了多數(shù)人的意愿？反思并不同于妥協(xié)，而是指更客觀、冷靜地分析現(xiàn)實，理性的決策者通過"反思"定能做出更明智的選擇。以小規(guī)模的私營企業(yè)來說，本身競爭力就不強，經營難度大，人員變動頻繁，繳納失業(yè)保險對于他們來說意味著更高的人工成本和更繁雜的手續(xù)，會進一步消弱他們的競爭力，為此，他們會盡可能地少雇傭員工，這實質上與就業(yè)形勢嚴峻，政府鼓勵失業(yè)人員采取靈活多樣的就業(yè)方式的目的是背道而馳的。鑒于此，在將來，在考慮是否適用城市務工農民、農村剩余勞動力，國企隱性失業(yè)人員，新進入勞動年齡而找不到工作的失業(yè)者時，不能盲目地追求"擴大"，應該結合國家的產業(yè)政策、就業(yè)政策，經濟發(fā)展階段等綜合考慮，并非范圍越大，實施效果就越好，應該考慮合理性的問題?？傊谖覀円呀浀揭庾R失業(yè)保險制度對市場經濟的健康發(fā)展，社會的安全穩(wěn)定具有重要意義的基礎上，只有充分考慮面臨的挑戰(zhàn)，才能在社會保障的改革中，準確選擇失業(yè)保險制度未來的發(fā)展方向，才能將我們最初對失業(yè)保險制度懷有的一份純粹的"期待"轉化為客觀的現(xiàn)實。 作者：楊方方
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