無憂保失業(yè)保險早報：目前，我國社會保障預(yù)算已經(jīng)與財政預(yù)算、國有資本預(yù)算并列成為國家三大預(yù)算。社會保障預(yù)算編制過程中涉及到的上下級之間的矛盾、各級政府在預(yù)算編制中的定位、預(yù)算編制的目的、預(yù)算編制的層次、預(yù)算與精算的關(guān)系等問題需要厘清和明確。

一、預(yù)算編制應(yīng)解決上下級之間的矛盾

以基本養(yǎng)老保險預(yù)算編制為例，在實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，通常由省級社保機構(gòu)負(fù)責(zé)全省基本養(yǎng)老保險預(yù)算編制，然后向市縣征求意見。這里有一個基本問題：預(yù)算對誰負(fù)責(zé)，誰對預(yù)算負(fù)責(zé)？按理說，預(yù)算主要是對市縣的基本養(yǎng)老保險基金負(fù)責(zé)，而省級統(tǒng)籌下，負(fù)責(zé)預(yù)算的卻是省級社保機構(gòu)。預(yù)算由省級社保機構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)編制，而市縣情況千差萬別，最了解情況的是基層社保機構(gòu)，預(yù)算指標(biāo)按理應(yīng)由市縣級社保機構(gòu)來決定。但現(xiàn)行的做法普遍是由省級社保機構(gòu)規(guī)定市縣與預(yù)算相關(guān)的指標(biāo)或指標(biāo)區(qū)間，市縣需按此來編制預(yù)算。這是由基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的特點決定的。省級統(tǒng)籌之下，市縣往往想少收多支，產(chǎn)生的缺口寄希望通過省級調(diào)劑金或省財政補足；而省級社保機構(gòu)為控制基金支付風(fēng)險，必須監(jiān)控市縣真實的籌資能力并設(shè)定各指標(biāo)增長率或區(qū)間來督促其盡力籌措，同時在支出上防止其冒領(lǐng)虛張。如此，在預(yù)算編制過程中，上下級之間不可避免會出現(xiàn)矛盾。由于影響預(yù)算編制的因素復(fù)雜且多變，預(yù)算往往不能及時反映實際情形的變動而有失精準(zhǔn)，導(dǎo)致市縣不認(rèn)同省里定出的預(yù)算指標(biāo)，并不視其有相當(dāng)?shù)募s束力和權(quán)威性。長此以往，預(yù)算編制難免流于形式，花費人力物力，而收效甚微。

為化解上下級之間的矛盾，最重要的是提高編制預(yù)算所需的數(shù)據(jù)質(zhì)量，這是上下級之間產(chǎn)生共識的基礎(chǔ)條件。目前編制社會保險基金預(yù)算時，均通過社保機構(gòu)的統(tǒng)計分析來獲得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，由于社保機構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算編制的人員數(shù)量有限、素質(zhì)層次不齊，能夠獲得的數(shù)據(jù)比較粗糙，與財政、統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)有出入。因此，首先，應(yīng)建立專門的數(shù)據(jù)庫，財政、人社、統(tǒng)計、地稅、銀行等部門通過簽訂協(xié)議互相開放特定的數(shù)據(jù)庫，再組織專門的力量對數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、分析、利用，最終提取有效的數(shù)據(jù)，提升預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的公信力。其次，要強化預(yù)算的執(zhí)行力。目前實行預(yù)算編制的地區(qū)，普遍存在重收入預(yù)算執(zhí)行，輕支出預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象。預(yù)算若得不到切實執(zhí)行，編制預(yù)算的意義就不存在了。預(yù)算編制的準(zhǔn)確性受諸多不確定因素的干擾，實際與預(yù)期會有出入，這可以通過提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、改進(jìn)預(yù)算模型等措施來提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。社會保險預(yù)算作為一項制度，一旦下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，各級政府及社保機構(gòu)必須嚴(yán)格執(zhí)行，以體現(xiàn)預(yù)算的權(quán)威性。實行社會保障預(yù)算制度之后，各級政府要尊重社會保險制度自身的規(guī)律，不能任意以行政命令干預(yù)社會保險政策，如人為制定參保人數(shù)增長率，調(diào)整繳費率和待遇增長率等。如果因穩(wěn)定社會或發(fā)展經(jīng)濟(jì)確實需要調(diào)整制度參數(shù)的，因調(diào)整引起的基金收支缺口應(yīng)由財政部門負(fù)責(zé)彌補，不能將之轉(zhuǎn)嫁于社會保險基金。

二、預(yù)算編制應(yīng)讓各級政府及相關(guān)部門參與

社會保險預(yù)算編制不只是社保系統(tǒng)內(nèi)部的事務(wù)，也涉及各級財政部門，這緣于財政對社會保險有隱性的兜底責(zé)任。在實行基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的地區(qū)，如果地方政府不參與或不知曉預(yù)算編制，在當(dāng)?shù)鼗攫B(yǎng)老保險基金出現(xiàn)缺口時，地方政府可能會以此為借口將補缺責(zé)任都推到省級社保機構(gòu)或省財政部門。因此，在預(yù)算編制、征詢、反饋、再編制、再征詢、再反饋、最終定稿的整個過程中，要積極邀請地方政府及相關(guān)職能部門參與，至少是知曉。如此，才可以對地方政府及相關(guān)部門形成約束，督促其合理制定基金的收支計劃。另外，預(yù)算編制是表，而界定責(zé)任是本。要劃清省、市、縣各級政府及社保機構(gòu)對社會保險基金的收支責(zé)任，既防止市縣少收多支，也防止省級多收少支。

三、預(yù)算編制的目的應(yīng)明確

社會保險因險種不同而具有不同的資源配置方式。醫(yī)療、失業(yè)、工傷三項保險大體是現(xiàn)收現(xiàn)付，追求年度收支平衡，略有結(jié)余。而基本養(yǎng)老保險雖名義是現(xiàn)收現(xiàn)付，究其本質(zhì)，在基金自求平衡的約束下，實為跨期來調(diào)節(jié)收入與支出，平滑參保人一生的收入。因此，基本養(yǎng)老保險的預(yù)算應(yīng)是所有參保人總的跨期預(yù)算，預(yù)算周期應(yīng)為平均預(yù)期壽命，每年以預(yù)算周期來滾動編制預(yù)算，如此預(yù)算周期即為精算周期，預(yù)算即為精算。然而，就目前試行的基本養(yǎng)老保險基金中期預(yù)算編制的要求來看，預(yù)算周期為3年。以3年為期，既不合于經(jīng)濟(jì)周期的長度，不能在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)平衡基金收支，又不是年度預(yù)算，反映當(dāng)年基金收支變化。因此，需要進(jìn)一步明確編制預(yù)算的目的，或為反經(jīng)濟(jì)周期之用，或為應(yīng)對人口老齡化對現(xiàn)收現(xiàn)付基金收支平衡的要求。不同的目的需不同的預(yù)算周期及預(yù)算編制方法與之相適應(yīng)。

四、預(yù)算編制的層次應(yīng)有所區(qū)分

我國社會保險各險種的統(tǒng)籌層次并不相同，基本養(yǎng)老保險接下來的目標(biāo)是實行全國統(tǒng)籌，基本醫(yī)療保險多為市級統(tǒng)籌和縣級統(tǒng)籌，工傷、失業(yè)保險多為縣級統(tǒng)籌。無論是何險種，都是在統(tǒng)籌層次范圍內(nèi)實現(xiàn)基金的短期或中長期平衡。因此，對于統(tǒng)籌層次較低的醫(yī)療、工傷、失業(yè)等險種，在國家層面編制預(yù)算的意義和作用不大，即使基金出現(xiàn)赤字，也是在統(tǒng)籌層次范圍內(nèi)或通過調(diào)整制度參數(shù)、或調(diào)整調(diào)劑金水平、或加大財政投入力度來解決。從責(zé)權(quán)對應(yīng)的角度看，不承擔(dān)責(zé)任也就無需過多行使權(quán)力，中央就沒有必要通過管控社保預(yù)算來為地方的醫(yī)療、工傷、生育等險種操心。而基本養(yǎng)老保險基金由于要實行全國統(tǒng)籌，所以國家層面要掌握全國基本養(yǎng)老保險基金收支現(xiàn)狀及未來的變化趨勢，以采取及時的應(yīng)對之策。

五、基本養(yǎng)老保險管理重點是預(yù)測而不是預(yù)算

基本養(yǎng)老保險如果采取預(yù)算的辦法，勢必就對執(zhí)行預(yù)算的各級政府和社保經(jīng)辦機構(gòu)產(chǎn)生行政約束力，完不成預(yù)算的要向各級人大解釋和說明。預(yù)算要想達(dá)到理想的效果，前提是對地方基本養(yǎng)老保險基金的收入和支出的估算要準(zhǔn)確。這就決定了預(yù)算的時間跨度不能太長，但由于經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變化的不確定性，要想對3年或5年之后的經(jīng)濟(jì)形勢精準(zhǔn)計算幾乎是不可能的，以此為基礎(chǔ)不太可能編制精準(zhǔn)的基本養(yǎng)老保險基金預(yù)算。因此，比較可行的是推行年度預(yù)算編制。

但是，基本養(yǎng)老保險制度面臨的挑戰(zhàn)不在于當(dāng)前的年度基金收支有缺口，而在于人口老齡化、高齡化影響下的基金長期收支平衡。如果一直推行短期預(yù)算編制，會使人對未來的事情失去判斷，進(jìn)而不能對當(dāng)前的政策進(jìn)行合理的調(diào)整。所以，基本養(yǎng)老保險基金平衡的時間范圍要足夠長，至少應(yīng)為一個生命周期。

如此，這就超出了預(yù)算的范疇而成為預(yù)測。預(yù)測的目的不在于幫助上級社保部門對下級社保部門的基金收支狀況進(jìn)行管控，而是通過用預(yù)測或精算的方法來評價基金長期的財務(wù)收支狀況，并將評價結(jié)果公之于眾，以告訴國民基本養(yǎng)老保險基金未來可能出現(xiàn)赤字的時間，以及采取措施后赤字出現(xiàn)的時間又將作何變動等，這些做法能起到警示的作用。通過讓廣大參保人逐步認(rèn)識、承認(rèn)、接受風(fēng)險的存在，并增強其承擔(dān)風(fēng)險的自覺意識，為后續(xù)政策的調(diào)整，如提高繳費率、降低養(yǎng)老金增長率、延長退休年齡等做好社會心理準(zhǔn)備。因此，從社會管理的角度看，基本養(yǎng)老保險應(yīng)由國家統(tǒng)一進(jìn)行以生命周期為單位的、滾動的長期預(yù)測，以便在需要時在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)整制度參數(shù)。至于上下級社保經(jīng)辦機構(gòu)和政府之間圍繞基金收支展開的博弈，應(yīng)通過更詳細(xì)的激勵相容的制度設(shè)計來解決，而不是靠不能精準(zhǔn)編制的預(yù)算來解決。

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