無憂保失業(yè)保險早報：1

人社事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃綱要提出，加強對就業(yè)困難人員的就業(yè)援助，規(guī)范公益性崗位開發(fā)和管理，對就業(yè)困難人員實行實名制動態(tài)管理和分類幫扶，確保零就業(yè)家庭、最低生活保障家庭等困難家庭至少有一人就業(yè)。對于那些貧困家庭中的就業(yè)困難人員，國家要求開展就業(yè)救助以幫助他們通過再就業(yè)實現(xiàn)擺脫貧困的目的。那么，如何更好地發(fā)揮就業(yè)救助在促進貧困人員就業(yè)中的作用？近日采訪了有關(guān)專家。

□本報李小彤

以政府為主體的就業(yè)保護政策

：從社會救助的政策范疇考慮，就業(yè)救助具有什么特點？

韓克慶：社會救助是國家和其他社會主體對于低收入公民給予的物質(zhì)幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。其中，有一部分人具有勞動能力卻處于失業(yè)狀態(tài)，這就需要通過人社部門對他們開展就業(yè)幫扶。我認為，就業(yè)救助具有以下幾個特點：

首先，就業(yè)救助是以政府為主體的就業(yè)保護政策。就業(yè)救助不是依靠市場力量實現(xiàn)就業(yè)的經(jīng)濟政策，更不是依靠個人能力、家庭關(guān)系或者其他資源而獲得就業(yè)機會。就業(yè)救助的政府責(zé)任，不但體現(xiàn)在國家通過立法對就業(yè)援助項目進行規(guī)定，還表現(xiàn)在國家通過財政支出支持就業(yè)救助項目的實施。

其次，就業(yè)救助是基于收入調(diào)查的社會救助項目。

最后，就業(yè)救助是以貧困線為標(biāo)準的社會救助項目。就業(yè)救助的準入標(biāo)準是個人凈收入是否達到貧困線。這里所說的個人凈收入，不但包括個人是否領(lǐng)取失業(yè)保險金，還包括個人獲得的生活救助金以及低于貧困線的那部分收入。就業(yè)救助與兩個重要的制度設(shè)計相關(guān)聯(lián)：一是維持最低生活水平的生活救助制度，二是法定最低工資制度。通常來看，即便是能夠進入就業(yè)救助的范圍，如果工作所得低于貧困線，也會使就業(yè)救助對象重新退回到非工作狀態(tài)；如果工作所得高于貧困線但是低于法定最低工資，就業(yè)救助對象參加工作的動力依然有限。

：就業(yè)救助的對象有哪些人？

韓克慶：就業(yè)救助的對象目前在我國有三種說法。

第一種說法是就業(yè)困難群體或者就業(yè)困難人員?！毒蜆I(yè)促進法》第52條規(guī)定：就業(yè)困難人員是指因身體狀況、技能水平、家庭因素、失去土地等原因難以實現(xiàn)就業(yè)，以及連續(xù)失業(yè)一定時間仍未能實現(xiàn)就業(yè)的人員，就業(yè)困難人員的具體范圍，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況規(guī)定。

第二種說法是在勞動力市場上缺乏就業(yè)競爭力，僅僅依靠自身力量無法實現(xiàn)就業(yè)的社會群體。在人力資源社會保障部、中國殘疾人聯(lián)合會發(fā)布的《關(guān)于開展2016年就業(yè)援助月專項活動的通知》中，就業(yè)援助對象包括四類人員：一是符合認定條件的就業(yè)困難人員；二是殘疾登記失業(yè)人員；三是最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的人員；四是本地區(qū)確定的困難家庭離校未就業(yè)畢業(yè)生、因病致貧家庭成員、失地人員等其他援助對象。

第三種說法是貧困群體?！渡鐣戎鷷盒修k法》中的對象主要是低保家庭中的就業(yè)困難人員。《社會救助暫行辦法》第43條規(guī)定：最低生活保障家庭有勞動能力的成員均處于失業(yè)狀態(tài)的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取有針對性的措施，確保該家庭至少有一人就業(yè)?？梢?，《社會救助暫行辦法》中規(guī)定的就業(yè)救助對象，是最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員。

我認為，就業(yè)救助對象，應(yīng)是有就業(yè)能力而沒有工作的貧困者。

就業(yè)救助的國際經(jīng)驗

：國際上主要國家在就業(yè)救助方面普遍采取的措施有哪些？

韓克慶：對于困難人員的就業(yè)救助，國際上的做法主要有以下幾種。

第一，建立完備的失業(yè)保險金、失業(yè)救濟金或失業(yè)津貼體系。英國作為老牌資本主義國家，也是世界上第一個號稱建成福利國家的國家；德國則是世界上最早建成全面的社會保險體系的國家。英德兩國在歷史上都有完備的社會保險體系，作為勞動力市場的制度支撐。

第二，重視教育培訓(xùn)的作用。上個世紀80年代以來，以教育、培訓(xùn)為措施的積極性福利，逐漸成為各個國家社會福利建設(shè)的重要方面，強調(diào)勞動力市場的人力資本投資，強調(diào)個人通過努力提升福利水平。德國、瑞典等不同于自由主義福利體制的國家，也都進行了自由主義路徑的福利改革。英國、德國的就業(yè)救助政策，則強調(diào)通過對就業(yè)困難群體和青年人的教育培訓(xùn)項目，來提升其就業(yè)機會。

第三，就業(yè)服務(wù)及機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變。就業(yè)服務(wù)是就業(yè)救助的重要環(huán)節(jié)。德國通過哈茨改革，在勞動局下設(shè)就業(yè)人事服務(wù)機構(gòu)，此后，進一步實現(xiàn)勞動局的職能轉(zhuǎn)變，建立就業(yè)中心。英國自《貝弗里奇報告》出臺之日始，就重視保險服務(wù)和人員建設(shè)。就業(yè)服務(wù)是就業(yè)救助的重要環(huán)節(jié)，機構(gòu)是服務(wù)得以存在的前提。通過就業(yè)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，將就業(yè)救助的觸角伸向社會各個角度、各個階層，確保了制度的有效實施。

完善政策促進受助對象就業(yè)

：我國就業(yè)救助在制度定位、制度設(shè)計、制度銜接等方面，還有哪些問題需要完善？

韓克慶：一是明確就業(yè)救助在社會救助中的位置。目前我國的社會救助體系，包含最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助八項基本救助項目。如何確立就業(yè)救助在社會救助體系中的位置、就業(yè)救助與最低生活保障的邊界、福利依賴與工作激勵的關(guān)系、就業(yè)救助和臨時救助的關(guān)系，迫切需要進行理論解答。此外，作為一項就業(yè)保護政策，就業(yè)救助在勞動力市場中的位置，就業(yè)救助與勞動力市場配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及領(lǐng)取福利津貼者的勞動參與率、就業(yè)率與失業(yè)率的相互關(guān)系等一系列問題，都需要認真考慮。

其次，完善就業(yè)救助的制度設(shè)計。就業(yè)救助是以領(lǐng)取福利津貼為主，以工作優(yōu)先為原則提供公益性崗位，還是為有勞動能力的貧困者提供小額貸款、稅費補貼等財政措施來激勵其就業(yè)創(chuàng)業(yè)，仍然需要進行詳細論證。就業(yè)救助的制度設(shè)計，需要結(jié)合我國宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展背景，并圍繞制度目標(biāo)進行具體的方案設(shè)計。同時，做好就業(yè)救助與其他經(jīng)濟政策特別是相關(guān)社會政策的配套銜接工作尤為重要。

第三，做好就業(yè)救助的制度銜接。包括做好與失業(yè)保險制度的配套銜接、與無就業(yè)能力者的生活救助制度的配套銜接，做好社會政策與經(jīng)濟政策的銜接、政府有關(guān)部門之間的銜接，做好政府部門與社會組織的銜接、貧困與脫貧的銜接等。

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