無憂保失業(yè)保險早報：南非養(yǎng)老保障主要通過個人儲蓄、私營的退休基金計劃來實現(xiàn)，老年援助津貼計劃只是在其他通常的渠道如個人、家庭和市場不能維持時，才為有困難的國民提供兜底性保障李志明南非是地處非洲南端的經(jīng)濟較發(fā)達國家，也是發(fā)展不平等的國家，曾經(jīng)長期處于種族隔離的狀態(tài)下，包括養(yǎng)老保障制度在內(nèi)的整個社會保障制度也深受種族隔離的影響。在種族隔離時期，南非的社會保障政策起源于滿足作為少數(shù)族裔的白人以及有色人種的需要。1928年，南非當局出臺了明確將多數(shù)黑人南非公民排除在外的《養(yǎng)老金法案》；1937年出臺的殘疾補助金項目，也是按照同樣的種族區(qū)分原則建立起來的歧視性制度安排。從20世紀30年代晚期到40年代，南非的社會保障制度適用范圍得以不斷擴展，但是不同種族之間待遇存在巨大差距。因此，1994年南非第一屆民選政府繼承的是一套代表著種族隔離主義者利益的碎片化的社會保障制度。新政府面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何賦予1996年《南非憲法》第二十七條第1款第3項規(guī)定的人人得享有包括當無法供養(yǎng)自己及其家屬時獲得適當社會救助在內(nèi)的社會保障權(quán)利以實際意義。在1997年《社會福利白皮書》中，南非政府提出將社會保障政策取向從之前的福利主義轉(zhuǎn)而尋求促進發(fā)展型社會福利原則，旨在發(fā)展能夠幫助人們改善自身福祉并促進國家增長和發(fā)展的社會干預(yù)政策。以此理念為指導(dǎo)，南非政府倡導(dǎo)建立了以私人儲蓄、社會保險、社會援助以及適用于特別緊急情形下的社會救濟為支柱的相互協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的社會保障體系，確保每位南非公民擁有足以滿足基本生存需要的最低收入，而不用掙扎于最低可容忍標準之下。老年保障是南非社會保障體系中極為重要的制度安排，但在南非新的社會保障體系中，繳費型的社會保險計劃主要包括有失業(yè)保險、職業(yè)傷害保險以及道路事故保險等，諸如老年、殘疾及遺屬的生活保障問題則是由基于家計調(diào)查并通過累進制所得稅籌款的社會津貼制度來解決的。也就是說，南非的社會化養(yǎng)老保障制度并未采用國際上較為通行的社會保險方式，而是建立了非繳費型的屬于社會援助范疇的老年津貼制度。在南非，社會援助津貼或社會轉(zhuǎn)移支付無疑是最有效的社會保障制度和貧困消除計劃，通過定期化的均等收入給付達到確保國民基本生存所需最低收入水平的目的。究其原因，這是與南非許多黑人面臨著嚴峻的貧困、不平等以及失業(yè)問題密切相關(guān)的：自2000年以來，盡管南非投資以及經(jīng)濟取得了數(shù)十年來最快的增長速度，但是其官方失業(yè)率仍高達26%，貧困人口約占全國總?cè)丝诘?0%，并且還是世界上收入分配不平等程度最高的國家之一。這樣一來，傳統(tǒng)的建立在充分就業(yè)、收入來源穩(wěn)定基礎(chǔ)上的社會保險制度顯然就不適宜用來解決南非的養(yǎng)老保障問題。作為一種利用公共稅收籌資、運用家計調(diào)查技術(shù)來確定受益人的社會援助制度，南非對老年津貼領(lǐng)取資格和條件作了嚴格的規(guī)定：從2010年4月1日開始，申請時居住于南非境內(nèi)的年滿60周歲的南非公民或永久居民，在未領(lǐng)取其他社會津貼或在國家設(shè)立的機構(gòu)接受供養(yǎng)、照料，并且個人年收入在不高于31296蘭特、資產(chǎn)總價值不超過518400蘭特的情況下，不論性別，每月可以獲得不超過1080蘭特的老年援助津貼。受益人在享受老年援助津貼的同時，必須承擔(dān)配合經(jīng)辦機構(gòu)的家計調(diào)查以及每年提供生存證明等義務(wù)。據(jù)南非國庫估計，2007/08財年度共有217.6萬人領(lǐng)取了老年援助津貼，社會津貼支出中用于發(fā)放養(yǎng)老金待遇的金額達到226億蘭特。從老年援助津貼的管理體制來看，最初是由省級政府負責(zé)實施和管理。但是，由于省級政府管理過程中存在著諸如省際服務(wù)標準差異大、津貼欺詐現(xiàn)象嚴重、申請核準延誤、發(fā)放困難等問題，2006年成立了南非社會保障局，統(tǒng)一負責(zé)社會援助津貼管理和發(fā)放。根據(jù)《社會援助法》的規(guī)定，社會保障局負責(zé)管理社會援助和支付社會津貼，制定執(zhí)行細則，建立社會援助津貼復(fù)核員機構(gòu)。該局局長由社會發(fā)展部長任命，任期5年，可以連任。各省、市都設(shè)立相應(yīng)的管理、執(zhí)行部門和機構(gòu)，負責(zé)社會援助工作。當然，盡管公共養(yǎng)老保險計劃在南非未再實行，但是在政府設(shè)立的老年援助津貼之外，南非還是成立了很多私營的退休基金計劃。根據(jù)南非金融服務(wù)委員會2010年年度報告，截止2008年12月31日，南非共有大約1050萬人參加了11271個注冊退休基金計劃，共積累了大約19250億蘭特的資產(chǎn)，當年發(fā)放養(yǎng)老金待遇1423億蘭特。由此可見，在南非，在養(yǎng)老保障方面，私立的退休基金計劃發(fā)揮著比公共的老年援助津貼更大的作用。從南非制度安排的現(xiàn)實，可以發(fā)現(xiàn)南非公民的養(yǎng)老保障主要還是通過個人儲蓄、私營的退休基金計劃來實現(xiàn)，公共財政供款的老年援助津貼計劃只是在其他通常的渠道如個人、家庭和市場不能維持時，才為有困難的國民提供兜底性保障，從而具有自由主義傾向。可見，在養(yǎng)老保障方面，南非遵循的是選擇式社會福利理念，主張對弱勢群體提供有限的、基于家計調(diào)查的福利。但是，其他的諸如兒童撫養(yǎng)津貼等社會援助項目又體現(xiàn)出普救式的特點，側(cè)重全覆蓋。由此可見，南非的社會保障政策總體上實行的是普救式與選擇式并存的混合形態(tài)，同時也注意在經(jīng)濟增長和社會分配中把握平衡，政府重視對人力資本的投資，反映了發(fā)展型社會福利原則的內(nèi)在要求。當然，這些特征也與南非處在發(fā)展中國家階段、種族隔離與歧視政策廢除不久，有待在經(jīng)濟增長中解決社會問題的國家發(fā)展政策取向有關(guān)。

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