0571-22931819
無(wú)憂保失業(yè)保險(xiǎn)早報(bào)：中國(guó)就業(yè)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)方略系列研究報(bào)告之二
人力資源和社會(huì)保障部專題組
金融危機(jī)在對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊的同時(shí)，對(duì)就業(yè)也造成了前所未有的沖擊，為“保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定、保民生”，中央政府及時(shí)出臺(tái)了七個(gè)有關(guān)就業(yè)的文件，實(shí)施了六大舉措，取得了一定的成效。鑒于國(guó)際金融危機(jī)來勢(shì)猛，在未來經(jīng)濟(jì)走勢(shì)尚不明朗的情況下，對(duì)這些就業(yè)新政的執(zhí)行效果進(jìn)行初步評(píng)估并分析存在的問題，對(duì)于堅(jiān)定政策執(zhí)行的決心，進(jìn)一步完善就業(yè)政策，尤為重要。本報(bào)告是第一次對(duì)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的就業(yè)政策進(jìn)行的探索評(píng)估，其結(jié)論依據(jù)當(dāng)前政策執(zhí)行和進(jìn)展得出的，屬于政策執(zhí)行過程中的評(píng)估，而對(duì)政策的全面評(píng)估還有待時(shí)日。
一、應(yīng)對(duì)危機(jī)就業(yè)政策措施的特點(diǎn)
出手快，力度大。
為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)我國(guó)就業(yè)帶來的嚴(yán)重沖擊，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門制定并實(shí)施了一系列穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)的政策措施，主要包括國(guó)務(wù)院下發(fā)的一個(gè)綜合性的政策措施文件，國(guó)辦下發(fā)的農(nóng)民工工作、大學(xué)生就業(yè)和創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)三個(gè)文件，還有人力資源和社會(huì)保障部等部門聯(lián)合發(fā)布的特別培訓(xùn)計(jì)劃、就業(yè)服務(wù)系列活動(dòng)和減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)的三個(gè)文件，構(gòu)成了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的就業(yè)新政策。這七個(gè)文件從去年9月底至今年2月初出臺(tái)，到今年5-6月份各省及地級(jí)市也全部出臺(tái)了配套政策。這樣，從中央到地方政策出臺(tái)之快，力度之大，含金量之高，歷史少有。
這些政策措施主要涉及六方面的內(nèi)容和目標(biāo)：一是通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動(dòng)就業(yè)。實(shí)行大規(guī)模投資拉動(dòng)就業(yè)計(jì)劃，結(jié)合4萬(wàn)億投資計(jì)劃，兩年共拉動(dòng)2416萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。二是幫扶企業(yè)克服困難，努力穩(wěn)定就業(yè)。實(shí)行“五緩四減三補(bǔ)兩協(xié)商”的援企穩(wěn)崗計(jì)劃，2009年計(jì)劃為企業(yè)減負(fù)2000億元，穩(wěn)定2000萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。三是加大政策扶持力度，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。實(shí)施促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)計(jì)劃，2009年計(jì)劃扶持城鄉(xiāng)勞動(dòng)者150萬(wàn)人創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)450萬(wàn)人就業(yè)。四是針對(duì)重點(diǎn)人群特點(diǎn)，統(tǒng)籌安排就業(yè)。把高校畢業(yè)生就業(yè)擺在當(dāng)前就業(yè)工作的首位，2009年努力幫助實(shí)現(xiàn)500萬(wàn)以上畢業(yè)生就業(yè)；做好農(nóng)民工就業(yè)工作，通過春風(fēng)行動(dòng)幫助800萬(wàn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)；做好城鎮(zhèn)失業(yè)人員特別是就業(yè)困難人員再就業(yè)工作，通過就業(yè)援助行動(dòng)幫助100萬(wàn)困難人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。五是推出特別職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，提高勞動(dòng)者就業(yè)能力。2009年計(jì)劃組織1500萬(wàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者參加職業(yè)培訓(xùn)。六是加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)，改善就業(yè)環(huán)境。2009年計(jì)劃為2500萬(wàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供免費(fèi)公共就業(yè)服務(wù)。
組合性強(qiáng)，統(tǒng)籌兼顧，長(zhǎng)短結(jié)合。
這一系列旨在“穩(wěn)定就業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)”的政策措施，都是在已實(shí)施6年多的積極就業(yè)政策，特別是《就業(yè)促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合金融危機(jī)沖擊的新形勢(shì)而制定實(shí)施的。有些是在原有政策基礎(chǔ)上進(jìn)行的延伸和擴(kuò)展，有些是根據(jù)新形勢(shì)發(fā)展而新推出的。政策之間相互銜接，緊密聯(lián)系，互相支撐，既充分運(yùn)用了原有的政策和工作基礎(chǔ)，又結(jié)合新形勢(shì)形成了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的一套政策體系，從而全方位地推動(dòng)擴(kuò)大就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)工作。這些政策的制定和實(shí)施體現(xiàn)了五個(gè)結(jié)合：
一是實(shí)行積極就業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)政策更加緊密地結(jié)合。
宏觀經(jīng)濟(jì)的四大調(diào)控指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)際收支平衡、物價(jià)穩(wěn)定和充分就業(yè)。就業(yè)與宏觀經(jīng)濟(jì)存在著天然的聯(lián)系，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的派生需求，反過來又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，兩者相輔相成。但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不自動(dòng)帶來就業(yè)最大化，在既定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下，不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)程度是不同的。針對(duì)金融危機(jī)使我國(guó)就業(yè)矛盾更加尖銳突出的特點(diǎn)，國(guó)家出臺(tái)的系列宏觀經(jīng)濟(jì)政策中，明確了保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定、保民生的核心是保就業(yè)，把就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)的“晴雨表”；明確提出在擴(kuò)大內(nèi)需和發(fā)展經(jīng)濟(jì)中注重促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)，建立政府投資與擴(kuò)大就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。不少地區(qū)在安排政府投資和重大項(xiàng)目時(shí)，也制定了擴(kuò)大就業(yè)的計(jì)劃和目標(biāo)，一些中西部地區(qū)注重挖掘本地外向度低、勞動(dòng)密集型企業(yè)的潛力，實(shí)現(xiàn)了就業(yè)增長(zhǎng)。從中央到地方都形成了關(guān)注就業(yè)，將就業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)政策更加緊密結(jié)合的氛圍。
二是擴(kuò)大就業(yè)與穩(wěn)定就業(yè)相結(jié)合。
2002年以來，我國(guó)結(jié)合實(shí)踐制定實(shí)施了積極的就業(yè)政策，以擴(kuò)大和促進(jìn)就業(yè)為首要任務(wù)，解決了大量國(guó)有企業(yè)下崗職工的再就業(yè)問題，為國(guó)有企業(yè)的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。金融危機(jī)發(fā)生以來，首次出現(xiàn)就業(yè)崗位凈減，保企業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)被擺在了很突出的位置。政府明確提出穩(wěn)定就業(yè)的目標(biāo)和政策措施，實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定就業(yè)與擴(kuò)大就業(yè)的并舉。穩(wěn)定就業(yè)方面，通過“五減四緩三補(bǔ)兩協(xié)商”政策來保企業(yè)、保崗位，通過特別培訓(xùn)計(jì)劃穩(wěn)定企業(yè)職工隊(duì)伍，以降低就業(yè)存量的減少，通過社保補(bǔ)貼來穩(wěn)定靈活就業(yè)人員的就業(yè)。在政策注入的同時(shí)，還鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，通過輪班工作、在崗培訓(xùn)、協(xié)商薪酬等多種方式穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，鼓勵(lì)企業(yè)不減員、不裁員。擴(kuò)大就業(yè)方面，通過政策扶持，廣開就業(yè)門路，重點(diǎn)解決困難就業(yè)群體的就業(yè)，以實(shí)現(xiàn)就業(yè)崗位的增加。
從就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)的角度率先出臺(tái)的穩(wěn)定就業(yè)政策不僅穩(wěn)定了企業(yè)的就業(yè)，也帶動(dòng)了其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的保護(hù)和支持，如出臺(tái)了財(cái)政補(bǔ)貼消費(fèi)、減稅、退稅、信貸支持和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，極大地增強(qiáng)了企業(yè)走出金融危機(jī)的信心。
三是實(shí)施短期應(yīng)急的對(duì)策措施與形成長(zhǎng)效機(jī)制相結(jié)合。
短期應(yīng)急政策主要是針對(duì)金融危機(jī)對(duì)就業(yè)的沖擊出臺(tái)的，如對(duì)困難群體直接發(fā)放一次性生活補(bǔ)貼；允許困難企業(yè)緩交社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)最長(zhǎng)不超過6個(gè)月；階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率；使用失業(yè)保險(xiǎn)基金支付困難企業(yè)的社保補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼。這些政策對(duì)緩解危機(jī)沖擊、降低企業(yè)成本、幫助困難群體都是直接、快速和有效的。
此外，政府還推出了關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的就業(yè)政策。如特別培訓(xùn)計(jì)劃雖是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)影響而專門實(shí)施的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，該計(jì)劃致力于為勞動(dòng)者儲(chǔ)備技能，提高其就業(yè)、再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，促進(jìn)勞動(dòng)力資源的有效配置，適應(yīng)就業(yè)市場(chǎng)未來的需求。又如公共服務(wù)能力建設(shè)，包括機(jī)構(gòu)體系建設(shè)和服務(wù)能力建設(shè)，也是著眼于人力資源和社會(huì)保障事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要而提出的，對(duì)改善公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量、健全公共就業(yè)服務(wù)體系功能、提高運(yùn)行效率具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。
四是政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合。
在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的政策中，政府制定的政策繼續(xù)遵循了“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)引導(dǎo)就業(yè)、政府調(diào)節(jié)就業(yè)”的原則，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的相結(jié)合。在強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)責(zé)任的同時(shí)，注重通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用來促進(jìn)就業(yè)。
在解決受影響最大的農(nóng)民工群體的就業(yè)方面，政府既幫助企業(yè)穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)，同時(shí)也鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，加強(qiáng)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)。在充分體現(xiàn)政府的引導(dǎo)企業(yè)穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)的同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民工通過市場(chǎng)自主擇業(yè)，通過創(chuàng)業(yè)自主就業(yè)。
針對(duì)大學(xué)生就業(yè)面臨的困難和迷茫，政府通過政策引導(dǎo)，開拓就業(yè)門路，強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)，創(chuàng)造了較好的就業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)大學(xué)生在市場(chǎng)上通過雙向選擇實(shí)現(xiàn)就業(yè)，從而給大學(xué)生吃了“定心丸”，穩(wěn)定了就業(yè)局勢(shì)。
在鼓勵(lì)企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)方面，采取的是“五緩四減三補(bǔ)貼”的政策引導(dǎo)，幫助企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，而不是采取簡(jiǎn)單的不允許企業(yè)裁員的強(qiáng)制性要求，體現(xiàn)了政策引導(dǎo)與企業(yè)市場(chǎng)決策的結(jié)合。
五是中央政策資金投入與發(fā)揮地方主動(dòng)性相結(jié)合。
本輪應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的就業(yè)新政策與10年前解決下崗職工基本生活保障和再就業(yè)有所不同。當(dāng)時(shí)中央進(jìn)行統(tǒng)一部署，地方也要求中央的政策越細(xì)越好。而這次各地受金融危機(jī)沖擊的方式、程度和時(shí)間均有較大差別，因而中央在制定相應(yīng)政策的同時(shí)，允許地方在不觸動(dòng)稅收等紅線的基礎(chǔ)上，制定本省的具體政策措施，采取有針對(duì)性的辦法來解決金融危機(jī)的影響，給地方留下了更多空間。
這一做法取得了良好的效果。一方面，中央解決就業(yè)問題的要求明確，就業(yè)投入大大增加，政策措施含金量大。另一方面，地方積極性、主動(dòng)性強(qiáng)，政策結(jié)合實(shí)際，政策效應(yīng)發(fā)揮好。
實(shí)現(xiàn)了三大突破。
應(yīng)該特別指出的是，目前實(shí)施的就業(yè)新政有三個(gè)首次突破：
突破之一：首次提出了穩(wěn)定就業(yè)的政策措施。
我國(guó)2002年以來實(shí)施的積極就業(yè)政策，主要把擴(kuò)大和促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，取得了很好的效果。金融危機(jī)發(fā)生以來，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)遇到困難，就業(yè)壓力明顯增大，就業(yè)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，穩(wěn)定企業(yè)現(xiàn)有崗位成為當(dāng)務(wù)之急。政府及時(shí)出臺(tái)一系列穩(wěn)定就業(yè)的政策措施，通過緩繳五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、降低四項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，使用失業(yè)保險(xiǎn)基金支付社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼來穩(wěn)定就業(yè)崗位，從而鼓勵(lì)困難企業(yè)盡量不裁員或少裁員，穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)。這是積極就業(yè)政策實(shí)施以來，首次提出并實(shí)行的穩(wěn)定就業(yè)的政策，填補(bǔ)了積極就業(yè)政策的空白，實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定就業(yè)與擴(kuò)大就業(yè)的并舉。
突破之二：首次從國(guó)家層面啟動(dòng)了危機(jī)下的失業(yè)應(yīng)急政策措施，為建立長(zhǎng)效的失業(yè)預(yù)警機(jī)制提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。
2008年起正式實(shí)施的《就業(yè)促進(jìn)法》明確要求縣級(jí)以上人民政府建立失業(yè)預(yù)警制度，對(duì)可能出現(xiàn)的較大規(guī)模的失業(yè)，實(shí)施預(yù)防、調(diào)節(jié)和控制。失業(yè)預(yù)警制度有別于常規(guī)的就業(yè)和失業(yè)政策措施，它是在就業(yè)出現(xiàn)非常規(guī)情況下采取的非常規(guī)政策措施。由于法律實(shí)施的時(shí)間短，各地的失業(yè)預(yù)警制度還未真正建立，更談不上啟動(dòng)實(shí)施了。在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊中，政府首次從國(guó)家層面啟動(dòng)了應(yīng)對(duì)失業(yè)的應(yīng)急政策措施，包括在安排4萬(wàn)億政府投資和重大建設(shè)項(xiàng)目時(shí)考慮拉動(dòng)就業(yè)因素、加大信貸對(duì)服務(wù)業(yè)和中小企業(yè)的支持、啟動(dòng)社會(huì)保障的費(fèi)用延期征繳和減免、使用失業(yè)保險(xiǎn)基金幫助企業(yè)減負(fù)穩(wěn)崗、實(shí)施特別培訓(xùn)計(jì)劃、規(guī)范企業(yè)裁員行為等。這些措施既涉及宏觀經(jīng)濟(jì)政策，也包含了就業(yè)和社會(huì)保障政策，為以后解決突發(fā)性的、大規(guī)模失業(yè)問題提供了很好的經(jīng)驗(yàn)，也為建立長(zhǎng)效失業(yè)應(yīng)急預(yù)案奠定了很好的基礎(chǔ)。
突破之三：首次啟動(dòng)了創(chuàng)業(yè)促就業(yè)，成為應(yīng)對(duì)危機(jī)的一個(gè)新支撐點(diǎn)。
我國(guó)擴(kuò)大就業(yè)有四條基本渠道，一是企業(yè)和單位吸納就業(yè)，二是政府開發(fā)公益性崗位安置就業(yè)，三是勞動(dòng)者靈活就業(yè)，四是自主創(chuàng)業(yè)。在當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，前三條渠道對(duì)擴(kuò)大就業(yè)的作用受限的情況下，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)就成為實(shí)施積極就業(yè)政策的重要舉措，是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、穩(wěn)定我國(guó)就業(yè)形勢(shì)的有效途徑。政府通過強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、場(chǎng)地安排、稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、免費(fèi)就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)等方面給予扶持，形成政策扶持、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)“三位一體”的工作機(jī)制，鼓勵(lì)更多的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者通過自主創(chuàng)業(yè)實(shí)現(xiàn)就業(yè)。通過自主創(chuàng)業(yè)，勞動(dòng)者個(gè)人不僅靠自找項(xiàng)目、自籌資金、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)新的就業(yè)，而且?guī)?dòng)其他勞動(dòng)者就業(yè)，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)的就業(yè)倍增效應(yīng)。即使今后有一些創(chuàng)業(yè)者失敗了，但創(chuàng)業(yè)精神和政府的扶持還會(huì)促使他們?cè)俅蝿?chuàng)業(yè)，這也是這次應(yīng)對(duì)金融危機(jī)解決就業(yè)問題與10年前解決下崗失業(yè)人員就業(yè)問題的最大區(qū)別。
二、對(duì)現(xiàn)行就業(yè)政策實(shí)施的分析評(píng)估
積極作用。
1．實(shí)施更加積極的就業(yè)政策穩(wěn)定了就業(yè)局勢(shì)，就業(yè)市場(chǎng)出現(xiàn)了積極變化。
2009年第二季度人力資源市場(chǎng)崗位空缺與求職者比例為0.88，比一季度提高了0.02；二季度城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.3%，但失業(yè)人數(shù)比一季度減少了9萬(wàn)人，出現(xiàn)了趨穩(wěn)的態(tài)勢(shì)。新增就業(yè)也呈現(xiàn)波動(dòng)中回升的趨勢(shì)，今年1-6月，全國(guó)城鎮(zhèn)新增就業(yè)569萬(wàn)人，完成全年目標(biāo)任務(wù)900萬(wàn)人的63%。月均新增就業(yè)95萬(wàn)人，扭轉(zhuǎn)了去年第四季度快速下滑的趨勢(shì)。
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