無(wú)憂保失業(yè)保險(xiǎn)早報(bào)：從化解體制改革風(fēng)險(xiǎn)到維護(hù)公平正義與保障民生——全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)鄭功成教授談30年中國(guó)社會(huì)保障制度改革編者按最近，中央接連出臺(tái)了著眼民生的社會(huì)保障政策：其一，國(guó)家正式批準(zhǔn)江西撫州、貴州遵義等79個(gè)大中城市開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，到2010年，將在全國(guó)全面推開(kāi)；其二，截至今年6月底，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬(wàn)人?！叭?a href="http://www.beihaihotel.net/shengyubaoxian/1317038/">醫(yī)保”、“全民低?！背蔀殛P(guān)鍵詞。另外，截至2007年6月30日，全國(guó)參加合作醫(yī)療人口達(dá)7.2億，占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的82.83%。今年是改革開(kāi)放30周年。在這30年里，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的偉大轉(zhuǎn)型，中國(guó)的社會(huì)保障制度也經(jīng)歷了由“國(guó)家———單位保障制”向“國(guó)家－社會(huì)保障制”的根本演變。改革的最終目標(biāo)已經(jīng)明朗，就是讓全體國(guó)民免除生存危機(jī)和疾病恐懼并最終實(shí)現(xiàn)讓人人享有社會(huì)保障。今天，特別需要客觀地回顧過(guò)去，理性地展望未來(lái)。為此，本刊專訪了長(zhǎng)期從事社會(huì)保障理論與政策研究的全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)社會(huì)保障研究中心主任鄭功成教授。中國(guó)的社會(huì)保障制度改革，不止是制度自身的自覺(jué)完善，更主要的是改革開(kāi)放特定時(shí)代背景下多種因素綜合影響的結(jié)果。其中經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的變化直接動(dòng)搖了國(guó)家－單位保障制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)。如城市經(jīng)濟(jì)體制改革，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一統(tǒng)天下轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?jīng)濟(jì)成分并存發(fā)展，企業(yè)組織不再長(zhǎng)生不死，勞動(dòng)者就業(yè)不再是鐵飯碗，社會(huì)結(jié)構(gòu)由此發(fā)生了深刻變化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰、經(jīng)濟(jì)主體多元化、勞動(dòng)力市場(chǎng)化、收入差距擴(kuò)大化及由此帶來(lái)的社會(huì)階層分化，以及單位與政府之間、個(gè)人與國(guó)家之間、單位之間的利益追求由過(guò)去的一致性逐漸走向分離，國(guó)家－單位保障制不再適應(yīng)這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革了，從而必須同步進(jìn)行改革。1986年，社保制度真正進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期：中國(guó)社會(huì)保障制度從什么時(shí)候開(kāi)始進(jìn)入重大變革時(shí)期？鄭功成：中國(guó)社會(huì)保障制度從1986年開(kāi)始真正進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，即由“國(guó)家－單位保障制”邁向“國(guó)家－社會(huì)保障制”。1986年發(fā)生了三大事件：一是，全國(guó)人大通過(guò)的國(guó)家“七五”計(jì)劃，首次提出了社會(huì)保障概念，并單獨(dú)設(shè)章闡述了社會(huì)保障的改革與社會(huì)化問(wèn)題，自此，社會(huì)保障作為一個(gè)涵蓋了各項(xiàng)具有經(jīng)濟(jì)福利性的社會(huì)化保障措施的統(tǒng)一名詞，便成為國(guó)家改革與發(fā)展的重要目標(biāo)指向。二是，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，前者打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“鐵飯碗”，取而代之的是“勞動(dòng)合同制”，規(guī)定退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌并由企業(yè)與個(gè)人分擔(dān)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。后者滿足企業(yè)破產(chǎn)和職工失去工作時(shí)對(duì)失業(yè)期間生活保障的需要，具有明顯的制度重構(gòu)與制度創(chuàng)新的象征意義；三是，勞動(dòng)人事部頒發(fā)《關(guān)于外商投資企業(yè)用人自主權(quán)和職工工資、保險(xiǎn)福利費(fèi)用的規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)外資企業(yè)必須繳納中方職工退休養(yǎng)老基金和待業(yè)保險(xiǎn)基金，開(kāi)始消除社會(huì)保障單位化的烙印。上述事件客觀地表明原有的國(guó)家－單位保障制開(kāi)始被摒棄。：從制度結(jié)構(gòu)出發(fā)，原有的國(guó)家－單位保障制的基本框架由國(guó)家保障、城鎮(zhèn)單位保障、農(nóng)村集體保障三大板塊組成。這種保障制度的特點(diǎn)是什么，存在什么缺陷？鄭功成：這種制度安排的特點(diǎn)概括起來(lái)主要是：國(guó)家負(fù)責(zé)、單位包辦、全面保障、板塊分割、封閉運(yùn)行，同時(shí)存在著不公平、效率低等缺陷。比如，封閉運(yùn)行的單位保障制導(dǎo)致社會(huì)保障統(tǒng)籌、互濟(jì)功能的喪失，單位負(fù)擔(dān)畸輕畸重，一些老國(guó)企在改革開(kāi)放前就陷入不堪重負(fù)的困境；國(guó)家－單位保障制的不公平性由受保對(duì)象個(gè)人權(quán)益的不公平日益擴(kuò)展到保障供給者負(fù)擔(dān)的不公平；還有這一制度過(guò)度強(qiáng)調(diào)國(guó)家與單位責(zé)任而不讓個(gè)人分擔(dān)責(zé)任亦無(wú)法具備可持續(xù)性。原制度的這些內(nèi)在缺陷構(gòu)成為中國(guó)保障制度改革的一個(gè)重要原因。：轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)保障制度改革另外的理由是什么？鄭功成：中國(guó)的社會(huì)保障制度改革，當(dāng)然不止是制度自身的自覺(jué)完善，更主要的是改革開(kāi)放特定時(shí)代背景下多種因素綜合影響的結(jié)果。其中經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的變化直接動(dòng)搖了國(guó)家－單位保障制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)。如農(nóng)村承包責(zé)任制的推行，使原有的農(nóng)村社會(huì)保障制度喪失了賴以支撐的集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，合作醫(yī)療制度幾乎全面崩潰，五保戶制度亦一度遭遇到重大挑戰(zhàn)；城市經(jīng)濟(jì)體制改革，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一統(tǒng)天下轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?jīng)濟(jì)成分并存發(fā)展，各個(gè)單位尤其是企業(yè)組織不再長(zhǎng)生不死，勞動(dòng)者就業(yè)不再是鐵飯碗，社會(huì)結(jié)構(gòu)也由此發(fā)生了深刻變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰、經(jīng)濟(jì)主體多元化、勞動(dòng)力市場(chǎng)化、收入差距擴(kuò)大化及由此帶來(lái)的社會(huì)階層分化，以及單位與政府之間、個(gè)人與國(guó)家之間、單位之間的利益追求由過(guò)去的一致性逐漸走向分離，國(guó)家－單位保障制便不可能再適應(yīng)這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革了，從而必須同步進(jìn)行改革。否則，這個(gè)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)機(jī)制就極有可能成為社會(huì)沖突、激化矛盾的新的致因，并對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革與整個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展造成直接損害。政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)盡快承擔(dān)起構(gòu)建覆蓋全民的健全的社會(huì)救助體系，幫助全體國(guó)民解除疾病后顧之憂，同時(shí)推進(jìn)老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利事業(yè)發(fā)展的責(zé)任，同時(shí)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的歷史欠賬負(fù)責(zé)，真正讓全體國(guó)民通過(guò)社會(huì)保障制度安排合理分享到國(guó)家發(fā)展的成果。因此，加快社會(huì)保障立法步伐、嚴(yán)格按照部門職責(zé)分工理順監(jiān)管體制、明晰各主體的責(zé)任分擔(dān)、強(qiáng)化各項(xiàng)社會(huì)保障制度實(shí)踐的監(jiān)督等，應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家健全社會(huì)保障制度的著力點(diǎn)。社保制度改革，成功化解經(jīng)濟(jì)體制改革的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)：從國(guó)家－單位保障制轉(zhuǎn)向國(guó)家－社會(huì)保障制，是這一制度的重大變遷，幾十年的實(shí)踐告訴我們，轉(zhuǎn)型異常艱難。為什么？鄭功成：中國(guó)社會(huì)保障制度改革采用漸進(jìn)改革、雙軌并行、試點(diǎn)先行的方式推進(jìn)，向著一個(gè)新的規(guī)范的完整的社會(huì)保障體系邁進(jìn)，這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程已有20多年，至今仍處轉(zhuǎn)型期。在肯定改革初期試點(diǎn)先行經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，我也明確提出過(guò)不贊同制度變革長(zhǎng)期處于試驗(yàn)狀態(tài)，因?yàn)檫@種狀態(tài)不僅會(huì)損害制度的穩(wěn)定性與可靠性，而且會(huì)直接損害相關(guān)群體的切身利益和全體國(guó)民的安全預(yù)期。從實(shí)踐效果來(lái)看，這一制度的轉(zhuǎn)型期確實(shí)太過(guò)漫長(zhǎng)了。社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)型之難在于，不僅需要對(duì)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人之間的利益做出新的重大調(diào)整，同時(shí)也需要對(duì)不同社會(huì)群體或不同利益集團(tuán)的利益進(jìn)行重大調(diào)整；不僅是對(duì)個(gè)別保障項(xiàng)目的調(diào)整，而且是對(duì)整個(gè)社會(huì)保障制度進(jìn)行全方位的重大調(diào)整，這在世界上沒(méi)有先例。：中國(guó)社會(huì)保障制度改革是“摸著石頭過(guò)河”。最初只是為了與國(guó)有企業(yè)改革配套，爾后是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革配套，準(zhǔn)確的定位是什么時(shí)候找到的？鄭功成：直到1998年，我們才逐漸明確要建立的是獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系，將社會(huì)保障作為一項(xiàng)基本社會(huì)制度加以建設(shè)的理念才逐漸得到確立。在1998年前，社會(huì)保障改革幾乎沒(méi)有考慮過(guò)制度轉(zhuǎn)型的成本以及對(duì)勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益歷史欠賬的償還，政府處于回避責(zé)任的階段。從1998年開(kāi)始，隨著實(shí)施“兩個(gè)確?！焙痛_立最低生活保障制度以及各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋面的擴(kuò)展，社會(huì)保障才開(kāi)始擺脫單純?yōu)閲?guó)有企業(yè)改革配套和被視為狹隘的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組成部分的束縛，這一制度應(yīng)有的追求公平的價(jià)值取向才開(kāi)始被重新認(rèn)同。而此前，社會(huì)保障被當(dāng)成是社會(huì)與單位的包袱，改革中的價(jià)值取向深受“效率優(yōu)先”的影響，福利的公平分配不再被肯定，“社會(huì)保障不是免費(fèi)午餐”成為改革時(shí)代的流行觀點(diǎn)，社會(huì)保障的價(jià)值取向與經(jīng)濟(jì)政策的價(jià)值取向日益混同為一體，社會(huì)保障改革在一些人看來(lái)就是將政府的責(zé)任降到最低點(diǎn)，而將個(gè)人的責(zé)任放大到了最高點(diǎn)。：社會(huì)保障雖然采取的是經(jīng)濟(jì)手段，解決的卻并不是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而是客觀存在的社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)保障制度改革取得哪些主要成就？鄭功成：社會(huì)保障改革取得的成就主要表現(xiàn)在四個(gè)大的方面：一是，重塑了國(guó)民社會(huì)保障觀念。人們不再指望生老病死靠國(guó)家與單位，而是認(rèn)同了包括個(gè)人在內(nèi)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。二是，將原有的國(guó)家負(fù)責(zé)、單位包辦、全面保障、板塊分割、封閉運(yùn)行型社會(huì)保障制度改造成了政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化的多層次社會(huì)保障體系。雖然這一任務(wù)尚未完成，但新制度的原則與框架確實(shí)已經(jīng)得到了確立。三是，較好地化解了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了條件。失業(yè)保險(xiǎn)、下崗職工基本生活保障、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障制度等的建立，確實(shí)在很大程度上化解了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。四是，明顯推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。如社會(huì)保險(xiǎn)制度的確立，使破產(chǎn)單位或困難單位的離退休人員不致因領(lǐng)不到養(yǎng)老金而陷入貧困，也避免了失業(yè)、下崗職工及其家庭因失去工作而陷入赤貧狀態(tài)難以自拔，最低生活保障制度直接緩和了困難群體的貧困程度，新制度還明顯增強(qiáng)了社會(huì)成員適應(yīng)時(shí)代劇變的承受能力，促進(jìn)了人的社會(huì)化。因此，社會(huì)保障改革其實(shí)是中國(guó)改革事業(yè)與國(guó)家發(fā)展中投入不多、收益巨大的投資。社會(huì)保障改革取得的成就主要表現(xiàn)在四個(gè)大的方面：一是，重塑了國(guó)民社會(huì)保障觀念。二是，將原有的國(guó)家負(fù)責(zé)、單位包辦、全面保障、板塊分割、封閉運(yùn)行型社會(huì)保障制度改造成了政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化的多層次社會(huì)保障體系。三是，較好地化解了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了條件。四是，明顯推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。采取積極措施，彌補(bǔ)放大個(gè)人責(zé)任的失誤：你在接受采訪時(shí)曾經(jīng)對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革提出一些意見(jiàn)，并認(rèn)為它已經(jīng)滯后于我們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求。那么，改革過(guò)程中存在哪些失誤呢？鄭功成：中國(guó)的社會(huì)保障改革從一開(kāi)始便被動(dòng)地跟著經(jīng)濟(jì)改革尤其是國(guó)有企業(yè)改革的步伐走，當(dāng)國(guó)有企業(yè)改革成為整個(gè)改革事業(yè)的中心時(shí)，社會(huì)保障改革便成為為之配套的改革，造成的后果是社會(huì)保障的覆蓋范圍小，非國(guó)有企業(yè)及其他單位職工遲遲未能納入社會(huì)保險(xiǎn)體系；而統(tǒng)賬結(jié)合形態(tài)的新制度因國(guó)有企業(yè)改革及經(jīng)濟(jì)效益的不平衡而在現(xiàn)實(shí)中變形，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度迄今仍然未能夠?qū)崿F(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，對(duì)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育及勞動(dòng)力資源的合理配置造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，并因制度實(shí)施的不平衡造成不同企業(yè)人工成本的差異而損害著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，相關(guān)群體亦在社會(huì)保障制度的變革中承受了過(guò)大的代價(jià)。在社會(huì)保障改革過(guò)程中，我還注意到改革初期非常被動(dòng)地隨著國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的狀態(tài)，后來(lái)又顯得過(guò)急。例如，在職工退休單位保障還未轉(zhuǎn)化成社會(huì)統(tǒng)籌、中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬還未找到有效化解辦法的條件下，國(guó)家就想從傳統(tǒng)的、由單位負(fù)責(zé)的養(yǎng)老保障現(xiàn)收現(xiàn)付制一步跨入到全新的、特殊部分積累模式，增加了個(gè)人賬戶空賬風(fēng)險(xiǎn)并制約著養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提升。此外，我還特別注意到，改革中部門職責(zé)紊亂、決策機(jī)制與管理體制無(wú)序是一個(gè)深刻教訓(xùn)。例如，上世紀(jì)80年代中期由于不當(dāng)分工造成的勞動(dòng)部負(fù)責(zé)企業(yè)職工、中國(guó)人民保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)集體企業(yè)職工、人事部負(fù)責(zé)事業(yè)單位職工、民政部負(fù)責(zé)農(nóng)村居民等格局對(duì)社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性損害極大；上世紀(jì)90年代中期將國(guó)家體改委的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案與當(dāng)時(shí)作為主管部門的勞動(dòng)部養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案同時(shí)發(fā)布讓各地自由選擇并修正實(shí)施，造成了這一制度的地方分割等一系列后遺癥，近十年來(lái)其實(shí)是在努力恢復(fù)到當(dāng)時(shí)主管部門勞動(dòng)部的基本思路上來(lái)，脫離國(guó)情并有違社會(huì)公平原則的國(guó)家體改委以個(gè)人負(fù)責(zé)的大賬戶為特色的方案被逐漸放棄，但國(guó)家與相關(guān)群體卻為此付出了高昂代價(jià)而且還在為此付出代價(jià)；還有就是上世紀(jì)末因社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)中因各種原因出現(xiàn)征繳難問(wèn)題，財(cái)政稅務(wù)部門強(qiáng)勢(shì)介入，導(dǎo)致了一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)不同地方分別由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的世界獨(dú)例，不僅埋下了很大的記賬風(fēng)險(xiǎn)，而且分割了社會(huì)保險(xiǎn)制度的系統(tǒng)性與統(tǒng)一性，現(xiàn)在不得不為統(tǒng)一征收機(jī)構(gòu)而付出代價(jià)。還有國(guó)家體改委、衛(wèi)生部、勞動(dòng)部、財(cái)政部四部委平等參與制度醫(yī)療保險(xiǎn)改革方案，現(xiàn)實(shí)的結(jié)果是這一制度并不令人滿意卻找不到應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，等等。上述現(xiàn)象其實(shí)是部門職責(zé)紊亂、主管部門未能或者不能切實(shí)承擔(dān)起制度變革主導(dǎo)責(zé)任的表現(xiàn)，它是以往改革留下的深刻教訓(xùn)，非常值得已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)保障制度建設(shè)關(guān)鍵時(shí)期吸取。：住房、醫(yī)療和教育成為壓在人們身上的新的三座大山，這是否和社會(huì)保障改革出現(xiàn)失誤有關(guān)系？鄭功成：在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)這些問(wèn)題一部分是不可避免的，一部分是可以避免。如以往在改革中，實(shí)際上存在著過(guò)分夸大個(gè)人責(zé)任的失誤。眾所周知，社會(huì)保障的基本功能是縮小社會(huì)不公平，并通過(guò)化解個(gè)人或家庭生活中的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)維護(hù)國(guó)民的生活信心。然而，中國(guó)社會(huì)保障制度改革中過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人負(fù)責(zé)的政策導(dǎo)向與輿論渲染，如，片面宣揚(yáng)城鎮(zhèn)居民住宅的私有化與自有化，片面強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)乃至教育方面的自我負(fù)責(zé)，造成了居民對(duì)自己未來(lái)生活的恐懼，這些方面的后顧之憂急劇上升，繼而吝嗇消費(fèi)、擴(kuò)張儲(chǔ)蓄，以備將來(lái)養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、住房等不時(shí)之需。與此同時(shí)，在制度安排中還存在著忽略鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的失誤。而廣大農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題日益突出、貧困問(wèn)題依然嚴(yán)重、流動(dòng)的農(nóng)村勞動(dòng)力大軍正面臨著工傷風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)病襲擊等問(wèn)題。：面對(duì)這些情形，政府采取了哪些撲救措施？鄭功成：基于現(xiàn)階段各種民生問(wèn)題的突顯大多與社會(huì)保障制度不健全等相關(guān)，國(guó)家近幾年的措施也明顯地具有了針對(duì)性。例如，在教育方面，義務(wù)教育的福利性正在通過(guò)免除學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)而逐漸恢復(fù)，高等教育與職業(yè)技術(shù)教育的公益性通過(guò)政府投入的增長(zhǎng)而開(kāi)始呈現(xiàn)；在住房方面，中央政府明確了擴(kuò)大以低收入階層為對(duì)象的廉租房等供應(yīng)，適當(dāng)?shù)?、公平地保障住房困難戶的起碼居住條件正在替代追求人人擁有自己住宅的單一改革目標(biāo)；在對(duì)待貧困問(wèn)題方面，國(guó)家繼在城鎮(zhèn)建立最低生活保障制度及其他社會(huì)救助制度后，于今年全面建立農(nóng)村居民的最低生活保障制度，城鄉(xiāng)人民因生活困難而面臨的生存危機(jī)可以因此而免除；在城鄉(xiāng)社會(huì)保障嚴(yán)重失衡的背景下，國(guó)家近年來(lái)實(shí)行農(nóng)村五保戶由財(cái)政供養(yǎng)的制度，加速度地推進(jìn)農(nóng)村新型合作醫(yī)療并且已經(jīng)覆蓋到了80％以上的農(nóng)村居民身上，提前3年實(shí)現(xiàn)了國(guó)家“十一五”規(guī)劃中的目標(biāo)，如果再加上農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)、最低生活保障建立，城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡的社會(huì)保障格局開(kāi)始向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方向發(fā)展。在城市，居民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度已經(jīng)開(kāi)始試驗(yàn)，一個(gè)由不同制度安排組合并且能夠覆蓋全民的醫(yī)療保障體系正在確立之中。社會(huì)保障投入應(yīng)隨GDP的增長(zhǎng)不斷增長(zhǎng)，同時(shí)必須持續(xù)提高社會(huì)保障支出在國(guó)家財(cái)政支出中的比重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)社會(huì)保障支出大概占到國(guó)家財(cái)政的12％，這個(gè)比例顯然很低。在西歐、北歐這些高福利國(guó)家，財(cái)政的錢45％以上是用在社會(huì)保障上的；美國(guó)財(cái)政也有1／3以上用在這方面；我國(guó)香港僅衛(wèi)生福利局和教育統(tǒng)籌局兩個(gè)局的支出就占到財(cái)政的50％以上?，F(xiàn)階段，要意識(shí)到社會(huì)保障的重要性。希望國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的投入在“十一五”期末達(dá)到20％，超常規(guī)地提高財(cái)政對(duì)社會(huì)保障投入應(yīng)成為衡量國(guó)家財(cái)政公共性的核心指標(biāo)。完善制度設(shè)置，消除新的不平等現(xiàn)象：人們注意到，社會(huì)保障制度改革也造成了新的不平等，如企業(yè)負(fù)擔(dān)不平等造成了生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)的巨大差異。同等條件下，企業(yè)退休人員和事業(yè)單位及公務(wù)員退休后，退休金差額巨大等等。類似的情況還有哪些？后果是什么？鄭功成：社會(huì)保障改革中企業(yè)之間、地區(qū)之間與個(gè)人之間的不平等現(xiàn)象，是客觀存在的。這種不平等既有歷史原因，更有改革中的不到位與失誤以及制度的非定型、不穩(wěn)定的影響。有的企業(yè)不參加社會(huì)保險(xiǎn)，不僅損害了企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，還誘使更多的企業(yè)不參加社會(huì)保險(xiǎn)或者拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，從而強(qiáng)化了社會(huì)保險(xiǎn)制度推進(jìn)的阻力，增加了制度建設(shè)的成本。地區(qū)負(fù)擔(dān)的不平等主要表現(xiàn)在不同地區(qū)間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高低差異上，這不僅對(duì)成本構(gòu)成產(chǎn)生重大影響，還直接損害著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)，繼而阻滯著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向全國(guó)統(tǒng)一，負(fù)面的連鎖效應(yīng)正在發(fā)酵。個(gè)人社會(huì)保障權(quán)益的不平等主要表現(xiàn)在許多人不能享有社會(huì)保障權(quán)益以及不能公平地享有社會(huì)保障權(quán)益方面。當(dāng)社會(huì)保障與個(gè)人身份及等級(jí)密切相關(guān)時(shí)，就直接損害著社會(huì)保障制度的公平與公正性，它正在成為激化社會(huì)成員之間矛盾的一個(gè)重要誘因，值得我們高度重視與警惕。：這些問(wèn)題的出現(xiàn)，有些可能是因?yàn)槭苤朴诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，有些則是制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題。政府應(yīng)該從哪些方面著手來(lái)解決？鄭功成：要解決這些問(wèn)題需要多管齊下，但最重要的還是牢固樹(shù)立起公平、正義、共享的核心價(jià)值取向，將尊重社會(huì)保障制度自身發(fā)展規(guī)律與尊重現(xiàn)實(shí)國(guó)情有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，在制度選擇與設(shè)計(jì)中真正做到理性決策。在當(dāng)前，社會(huì)保障制度將要通過(guò)相關(guān)立法進(jìn)入制度定型、穩(wěn)定發(fā)展階段，就特別需要明確主管部門的職責(zé)，防止以往多部門之間的相互掣肘，避免社會(huì)保障制度被扭曲，其中社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)相結(jié)合、勞資分責(zé)、政府擔(dān)保，最終促使其理性地、自成系統(tǒng)的發(fā)展。而政府財(cái)政則應(yīng)當(dāng)盡快承擔(dān)起構(gòu)建覆蓋全民的健全的社會(huì)救助體系，幫助全體國(guó)民解除疾病后顧之憂，同時(shí)推進(jìn)老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利事業(yè)發(fā)展的責(zé)任，同時(shí)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的歷史欠賬負(fù)責(zé)，真正讓全體國(guó)民通過(guò)社會(huì)保障制度安排合理分享到國(guó)家發(fā)展的成果。因此，加快社會(huì)保障立法步伐、嚴(yán)格按照部門職責(zé)分工理順監(jiān)管體制、明晰各主體的責(zé)任分擔(dān)、強(qiáng)化各項(xiàng)社會(huì)保障制度實(shí)踐的監(jiān)督等，應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家健全社會(huì)保障制度的著力點(diǎn)。：從1986年算起，社會(huì)保障改革已經(jīng)進(jìn)行了20多年，僅從覆蓋面來(lái)說(shuō)，實(shí)踐中存在什么樣的問(wèn)題？鄭功成：從現(xiàn)行社會(huì)保障制度的覆蓋面來(lái)看，覆蓋面窄的局面仍然未從根本上改變，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋面均未超過(guò)應(yīng)當(dāng)覆蓋人員的1／3，鄉(xiāng)村最低生活保障制度仍待建立，城鎮(zhèn)居民中為數(shù)不少的低收入人口還需要救助，至于面向老年人、殘疾人、婦女兒童的各項(xiàng)福利事業(yè)更是還未真正啟步?？梢?jiàn)，新的社會(huì)保障體系還很不完善，安全網(wǎng)客觀上還存在著巨大的漏洞，人們的安全預(yù)期仍然很低，這當(dāng)然會(huì)直接影響著城鄉(xiāng)居民的心態(tài)、社會(huì)的生態(tài)，并對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生著直接的牽制作用。：這些問(wèn)題通過(guò)立法能解決嗎？還應(yīng)該采取哪些措施？鄭功成：立法滯后對(duì)新制度的負(fù)面影響重大。社會(huì)保障制度如果不能上升到法律規(guī)范的層面，就不能稱之為定型的、成熟的制度安排，其穩(wěn)定性、可靠性都會(huì)大打折扣。如社會(huì)保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制性不足，勞動(dòng)者權(quán)益就會(huì)嚴(yán)重受損；社會(huì)救助的規(guī)范性不足，就可能釀發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題；社會(huì)福利事業(yè)缺乏必要的法律規(guī)范與主導(dǎo)，就不可能整合政府與社會(huì)各界的力量，福利事業(yè)嚴(yán)重滯后的局面非一日可以改變。除了加快立法外，我認(rèn)為尤其要強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)持續(xù)不斷地、超常規(guī)地加大投入。我國(guó)財(cái)政用于社會(huì)保障的支出僅占總支出的12％左右，所占比重之低不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)水平差距很大，而且在國(guó)際上也很少見(jiàn)。因此，加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入不僅是建設(shè)健全社會(huì)保障制度的必須舉措，而且也是執(zhí)政為民、以人為本和財(cái)政公共性的具體體現(xiàn)。國(guó)家財(cái)政應(yīng)當(dāng)努力推進(jìn)并盡快健全社會(huì)救助體系，同時(shí)不失時(shí)機(jī)地促進(jìn)各項(xiàng)福利事業(yè)的發(fā)展，包括教育福利與住房福利，這是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要責(zé)任。但不贊成國(guó)家財(cái)政因過(guò)渡介入社會(huì)保險(xiǎn)制度改革而步入社會(huì)保險(xiǎn)制度前臺(tái)來(lái)扮演直接責(zé)任者的角色，更無(wú)法認(rèn)同稅務(wù)機(jī)關(guān)直接介入社會(huì)保險(xiǎn)制度，而是主張勞動(dòng)保障部門必須承擔(dān)起構(gòu)建、推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度自成系統(tǒng)、自我平衡、自我發(fā)展的重大責(zé)任。我們需要確立這樣的基本思路：社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利多管齊下，其中政府承擔(dān)社會(huì)救助的責(zé)任，主導(dǎo)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，支持社會(huì)保險(xiǎn)制度按照權(quán)利義務(wù)相結(jié)合、勞資分責(zé)、主管部門集權(quán)監(jiān)管、社保機(jī)構(gòu)自成系統(tǒng)地理性發(fā)展。同時(shí)盡可能地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，補(bǔ)充滿足國(guó)民的社會(huì)保障需求。解決國(guó)民后顧之憂，是政府的根本職責(zé)：社會(huì)保障制度改革，起初是對(duì)“平均主義”“大鍋飯”的矯正，現(xiàn)在，當(dāng)中國(guó)收入分配差距擴(kuò)大并已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)保障制度改革為此能做什么？鄭功成：提高社會(huì)保障對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)力度以控制乃至縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的持續(xù)擴(kuò)大化，不僅是完全必要的，而且是完全可行的。包括持續(xù)擴(kuò)大國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入，開(kāi)辟社會(huì)保障新的籌資渠道，盡快擴(kuò)展社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，建立以最低生活保障制度為核心的完整的對(duì)貧困居民的社會(huì)救助制度等，都有助于縮小收入分配的不公。：目前社會(huì)保障制度改革中是否還存在資金不足的問(wèn)題？社會(huì)保障投入占國(guó)家財(cái)政收入的多少比較合適？鄭功成：我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)確實(shí)存在著資金不足的問(wèn)題，主要是財(cái)政投入偏少，社會(huì)資源動(dòng)員不足。我認(rèn)為，解決國(guó)民后顧之憂并不斷增進(jìn)國(guó)民福利是政府最大的也是最根本的職責(zé)，同時(shí)也只有政府才真正具有這種能力、權(quán)力與資源。社會(huì)保障作為維護(hù)公共利益和保障民生的重要機(jī)制，理所當(dāng)然地成為政府的中心工作之一，并體現(xiàn)在社會(huì)保障制度對(duì)收入分配的調(diào)解力度和國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障所擔(dān)負(fù)的責(zé)任上。我認(rèn)為，社會(huì)保障投入應(yīng)該隨著GDP的增長(zhǎng)不斷增長(zhǎng)，同時(shí)必須持續(xù)提高社會(huì)保障支出在國(guó)家財(cái)政支出中的比重。目前根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)社會(huì)保障支出大概占到國(guó)家財(cái)政的12％左右，這個(gè)比例顯然很低。在西歐、北歐這些高福利國(guó)家，財(cái)政的錢有45％以上是用在社會(huì)保障上的，美國(guó)財(cái)政也有1／3以上用在社會(huì)保障方面，我國(guó)香港僅衛(wèi)生福利局和教育統(tǒng)籌局兩個(gè)局的支出就占到香港財(cái)政的50％以上。所以，在我們國(guó)家發(fā)展到這樣一個(gè)階段后，確實(shí)應(yīng)該意識(shí)到社會(huì)保障的重要性。我希望國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的投入在“十一五”期末應(yīng)當(dāng)達(dá)到20％，超常規(guī)地提高財(cái)政對(duì)社會(huì)保障投入應(yīng)當(dāng)成為衡量國(guó)家財(cái)政公共性的核心指標(biāo)。在中國(guó)現(xiàn)階段，社會(huì)保障投入不僅不是一種負(fù)擔(dān)，而且是一種綜合效益最高的投資。比如農(nóng)村的低保，如果發(fā)放100個(gè)億，這100個(gè)億馬上就轉(zhuǎn)化為消費(fèi)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為GDP，進(jìn)而能夠增加工作崗位。因此，在討論社會(huì)保障問(wèn)題時(shí)應(yīng)該學(xué)會(huì)算大賬，即算經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)健康發(fā)展的大賬。構(gòu)建和諧社會(huì)的核心價(jià)值觀就是公平、正義、共享，而社會(huì)保障就是維護(hù)社會(huì)公平正義和實(shí)現(xiàn)國(guó)民共享發(fā)展成果的基本的不可替代的制度安排。目前國(guó)家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入很大一塊是投入到城市，我們應(yīng)該在繼續(xù)關(guān)注城市居民的社會(huì)保障的同時(shí)，向農(nóng)村傾斜，特別重視農(nóng)村居民的社會(huì)保障。：有人擔(dān)心中國(guó)會(huì)患上發(fā)達(dá)國(guó)家的福利病，對(duì)此，你有什么看法？鄭功成：我曾經(jīng)明確表示不贊同這樣的觀點(diǎn)，在中國(guó)，福利病至少在三十年內(nèi)均是一個(gè)偽靶子，但它確實(shí)會(huì)誤導(dǎo)人們甚至影響政治決策。就我國(guó)而言，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不可能建成普惠性、高度公平的福利國(guó)。我們的社會(huì)保障制度建設(shè)目前仍然處于極低的水平上，就像一個(gè)營(yíng)養(yǎng)不良的人需要的不僅不是防止富貴病或者肥胖癥，而且應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)營(yíng)養(yǎng)，但制度建設(shè)又需要循序漸進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)定型、穩(wěn)定與可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。：請(qǐng)你用簡(jiǎn)單的語(yǔ)言，回顧改革，展望未來(lái)。鄭功成：回顧中國(guó)社會(huì)保障的改革歷程，成就巨大、教訓(xùn)深刻；展望中國(guó)社會(huì)保障的未來(lái)發(fā)展，任重道遠(yuǎn)、前景光明。我對(duì)未來(lái)保持樂(lè)觀態(tài)度，因?yàn)閲?guó)家已經(jīng)明確了到2020年人人享有社會(huì)保障的目標(biāo)，追求公平正義共享的核心價(jià)值正在成為政府與公眾的共識(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與財(cái)力亦日益雄厚，近二年來(lái)國(guó)家更加快了發(fā)展社會(huì)保障發(fā)展的步伐，可以預(yù)期，在不久的將來(lái)，有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系將得到全面確立，它不僅能夠解除城鄉(xiāng)居民的諸種后顧之憂，而且在保障民生的基礎(chǔ)上，一定會(huì)促進(jìn)民生問(wèn)題持續(xù)不斷地得到全面改善。

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