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在絕大多數(shù)國家，立法機構(gòu)對企業(yè)年金制度中的補充養(yǎng)老計劃制定了法律框架，明確了企業(yè)和雇主在補充養(yǎng)老保險制度中的法律義務(wù)；在政府稅收制度中，一些國家也對商業(yè)保險公司執(zhí)行的補充養(yǎng)老計劃提供了一定程度的優(yōu)惠措施。為此，近日記者采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長張承惠博士。張承惠認為，目前在部分領(lǐng)域，社保與商業(yè)保險的邊界日漸模糊，商業(yè)保險正在更大的程度上發(fā)揮社會保障的作用。因而，應(yīng)為之提供更大的作用空間。同時，政府應(yīng)通過政策支持商業(yè)保險公司更好地為社會保障體制服務(wù)，并應(yīng)改善管理和監(jiān)管，協(xié)調(diào)好商業(yè)保險和社保兩種運行體制的關(guān)系。
一、國際借鑒
問：各國社會保障體制的形成均經(jīng)歷了一個漫長的時期，由于國情千差萬別，各國的社保體制也各有不同，并無一個標(biāo)準(zhǔn)的模式。但這些改革的一個重要取向是市場化，即由過去政府包攬社會保障轉(zhuǎn)向充分利用市場的力量和增加國民的自我責(zé)任。那么，這些改革的主要措施包括哪些？
張承惠：第一，在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，減少政府在養(yǎng)老保障上的財務(wù)責(zé)任，改進養(yǎng)老保障運作制度，從現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累模式轉(zhuǎn)變，從社會統(tǒng)籌向個人賬戶模式轉(zhuǎn)變，最終建立一個多支柱（一般為三支柱）的養(yǎng)老保障體系。所謂三支柱，一是由國家依法強制建立，通過稅收或繳費籌集資金，廣覆蓋、低水平的基本養(yǎng)老保險制度；二是國家依法推行，依靠企業(yè)和個人繳費籌集資金，通過個人賬戶管理的、完全積累式的補充養(yǎng)老保險制度；三是個人自愿購買的商業(yè)性養(yǎng)老保險制度。也有的國家在世行的支持下，拋棄了公共確定收益養(yǎng)老金體制，而用私人確定繳費體制取代之。采用這一方式的有阿根廷、玻利維亞、哥倫比亞、匈牙利、秘魯、波蘭、瑞典、烏拉圭等國家。
第二，在醫(yī)療保險領(lǐng)域，一是通過擴大繳費基數(shù)、取消不合理項目等措施減少財政壓力；二是改變一般患者的費用負擔(dān)方式，調(diào)整不同年齡階段患者負擔(dān)醫(yī)療費的比率。例如日本2002年醫(yī)療保險制度改革以后，工薪族患者自費負擔(dān)的比率由20％提高至30％，工薪家屬住院費自負擔(dān)比率由20％改為3~69歲自負30％，同時自負擔(dān)10％的對象也由改革前的70歲以上老人改為75歲以上老人。三是設(shè)立護理保險制度（例如1995年德國實施《護理保險法》，2005年日本引入護理保險制度），利用民間的力量擴大老人護理服務(wù)的規(guī)模。換言之，政府試圖通過改革護理制度而將原有的福利制度轉(zhuǎn)變?yōu)?a href="http://www.beihaihotel.net/shebaozhengce/1219044/">社會保險制度；四是改進醫(yī)療服務(wù)體系，例如使用更廣泛類別的服務(wù)提供者提供醫(yī)護服務(wù)；訂立國民保健服務(wù)醫(yī)療機構(gòu)及非政府醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)；加強對醫(yī)療費用支出的監(jiān)督管理，推行新的撥款機制，獎勵高效率的服務(wù)提供者，等等。
第三，通過財政支持、減免稅收等手段，建立巨災(zāi)保險機制，特別是巨災(zāi)保險的再保險機制。
上述改革對商業(yè)保險的影響是深遠的。由于從政府包攬養(yǎng)老、醫(yī)療等轉(zhuǎn)向更多地利用市場機制實現(xiàn)對國民的保障，更加注重公共保障體制的效率，改革無疑需要商業(yè)保險機構(gòu)來填補政府退出所造成的空間，并在提高資金使用效率方面發(fā)揮更大的作用。
問：那么，國外政府在支持商業(yè)保險公司發(fā)揮作用上的主要做法有哪些？
張承惠：為充分發(fā)揮商業(yè)保險公司的作用，促進保險業(yè)發(fā)展，不少國家的政府都采取了一些支持措施，如稅收優(yōu)惠、財政投入等。
首先，扶持商業(yè)保險的稅收政策在稅收支持政策中，最著名的是美國的401k計劃。該計劃是由雇主建立的、可以為雇員提供稅前繳費的養(yǎng)老金計劃。參加該計劃的企業(yè)和雇員的繳費可以在規(guī)定的限度內(nèi)從應(yīng)稅收入中扣除，雇主所繳保費和養(yǎng)老金的投資收益享受稅收遞延的優(yōu)惠政策。由于養(yǎng)老金延續(xù)的時間很長，稅收遞延政策給雇員帶來的利益相當(dāng)可觀。
日本對消費者購買壽險和財險（包括人身傷害險、醫(yī)療費用險、看護費用險等）部分險種所支出的保費都有一定額度的免稅扣除。例如企業(yè)為員工購買的壽險保費可計入虧損，企業(yè)為本公司資產(chǎn)投保的火災(zāi)保險、機動車保險的保費可計入虧損，企業(yè)為員工購買的醫(yī)療保險在一定條件下可全額作為虧損處理等。日本還為保險公司提供了稅收政策優(yōu)惠，例如對部分或全部責(zé)任準(zhǔn)備金免稅。包括普通責(zé)任準(zhǔn)備金、返還保費儲備金、支付儲備金、巨災(zāi)儲備金、地震風(fēng)險儲備金、交強險強制公積金等。
其次，支持商業(yè)保險發(fā)展的財政政策外國政府為促進和保護保險業(yè)發(fā)展的財政支持方式主要是：
第一，當(dāng)保險公司面臨商業(yè)無法承受的巨大風(fēng)險時，由國家通過財政撥款成為主承保人。
第二，當(dāng)保險公司承保有較大風(fēng)險難以分散，因而不能長期穩(wěn)定地為國民提供保險保障時，有政府為之提供再保險。
第三，對農(nóng)業(yè)保險提供保費補貼。對弱勢產(chǎn)業(yè)提供保費補貼是各國的通行做法，目前對農(nóng)作物的保費補貼一般在50％左右，家畜、果樹也有比例不同的保費補貼。
再次，規(guī)范商業(yè)保險公司在社保體系中發(fā)揮作用的監(jiān)管政策
智利等國的經(jīng)驗表明，無論是國有機構(gòu)還是私營性基金管理公司都可能具有犧牲消費者利益為自己牟利的強烈動機，都可能出現(xiàn)違法違規(guī)活動。因此，在市場經(jīng)濟中如果政府要求商業(yè)性機構(gòu)在社會保障體系中履行義務(wù)的話，就必須進行積極謹慎的監(jiān)管，否則當(dāng)事的各方就會找到逃避義務(wù)并撈取好處的多種方式。只有真正從保護投資者的立場出發(fā)，通過有效的制度和市場競爭，嚴格規(guī)范市場主體的行為，社保體系才能得到長足的發(fā)展。
基于上述理由，各國政府通常要對市場化運作的養(yǎng)老基金進行嚴格的監(jiān)管，其監(jiān)管內(nèi)容，一是針對受托人的監(jiān)管，包括受托人的成立方式和程序、受托人對投資管理人的選擇過程、合約的制定程序和內(nèi)容；二是針對投資管理人的監(jiān)管，包括資質(zhì)、投資方向、投資比例和績效；三是對資金托管人的監(jiān)管。美國401k計劃的監(jiān)管涉及各金融監(jiān)管機構(gòu)、國內(nèi)稅務(wù)局和勞工部。各金融監(jiān)管機構(gòu)的主要職責(zé)是對償付能力、市場行為、公司治理、投資行為、信息等進行監(jiān)管。國內(nèi)稅收局的主要職責(zé)是防止稅收收入流失和稅收待遇被濫用。勞動部的主要職責(zé)是確認計劃發(fā)起人、計劃參與者、計劃本身的合格性，嚴格貫徹落實“非歧視”原則，監(jiān)督受托人履行職責(zé)。
