解讀《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》

1997年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào))，第七條規(guī)定：“基金結(jié)余額，除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券和存入專(zhuān)戶(hù)，嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)。”

自此以后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資政策再?zèng)]變動(dòng)。由于投資受限，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資收益率低于同期通貨膨脹率。截至2014年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余3.18萬(wàn)億元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余0.38萬(wàn)億元，兩者合計(jì)3.56萬(wàn)億元，這意味著每跑輸CPI1個(gè)百分點(diǎn)，將面臨350多億元的潛在損失，且貶值風(fēng)險(xiǎn)隨社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模的增加而逐年增大。2015年6月29日，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究起草了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《投資管理辦法》)，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

《投資管理辦法》是貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督、推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)”的精神，提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益水平，實(shí)現(xiàn)基金保值增值的目標(biāo)，而做出的一項(xiàng)重大改革。

我國(guó)目前已有全國(guó)社會(huì)保障基金和企業(yè)年金基金等養(yǎng)老金開(kāi)始投資運(yùn)作，從實(shí)踐看，它們都取得了較為理想的長(zhǎng)期投資收益。2001年至2014年末，全國(guó)社會(huì)保障基金年均投資收益率8.36%，超過(guò)同期年均通貨膨脹率(2.42%)5.94個(gè)百分點(diǎn)。2007年至2014年末，企業(yè)年金基金年均投資收益率7.87%，超過(guò)同期年均通貨膨脹率(3.21%)4.66個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)社會(huì)保障基金和企業(yè)年金基金的成功運(yùn)作，為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理提供了寶貴參考。本文嘗試將《投資管理辦法》和我國(guó)現(xiàn)有養(yǎng)老金投資政策進(jìn)行比較，以從這個(gè)角度來(lái)對(duì)《投資管理辦法》進(jìn)行分析和解讀。

管理方式：

信托管理模式，集中投資運(yùn)營(yíng)

根據(jù)《投資管理辦法》規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理方式更多借鑒全國(guó)社會(huì)保障基金的做法，都是采取信托管理模式，堅(jiān)持市場(chǎng)化、多元化、專(zhuān)業(yè)化的投資管理原則?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金和全國(guó)社會(huì)保障基金都是由國(guó)家設(shè)立、國(guó)務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)受托機(jī)構(gòu)，而企業(yè)年金基金無(wú)論采取理事會(huì)受托模式，還是法人受托模式，都是由市場(chǎng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)受托人?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托人是省、自治區(qū)、直轄市人民政府(可指定省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)承辦具體事務(wù))，基金投資采取受托機(jī)構(gòu)直接投資與外部委托投資相結(jié)合的方式。

對(duì)于為什么不選市場(chǎng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)受托機(jī)構(gòu)，我個(gè)人的理解是從責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的角度看，國(guó)家對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金給予了大量財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付負(fù)有兜底責(zé)任，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)中理應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家的主導(dǎo)作用。從安全性的角度看，由國(guó)家設(shè)立、國(guó)務(wù)院授權(quán)的養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)受托機(jī)構(gòu)，實(shí)際是以國(guó)家信用為擔(dān)保，以政府財(cái)政為后盾并作為最后的支付者，安全程度較高，同時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行方式清晰，便于政府監(jiān)管。此外，國(guó)家也可以集中統(tǒng)一施行優(yōu)惠扶持政策，有利于提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資盈利水平。對(duì)于為什么不讓省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)本省市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的受托機(jī)構(gòu)，我個(gè)人認(rèn)為主要是考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融環(huán)境、管理能力也有很大差異，以相對(duì)集中投資運(yùn)營(yíng)為好。

投資限制：

更多借鑒企業(yè)年金基金投資政策

在投資限制上，《投資管理辦法》更多借鑒企業(yè)年金基金投資限制的規(guī)定。比如在投資比例限制上，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資銀行活期存款，一年期以?xún)?nèi)(含一年)的定期存款、貨幣型養(yǎng)老金產(chǎn)品、貨幣市場(chǎng)基金等的比例，合計(jì)不得低于基金資產(chǎn)凈值的5%。投資一年期以上的銀行定期存款、協(xié)議存款、同業(yè)存單，剩余期限在一年期以上的國(guó)債、債券等固定收益類(lèi)產(chǎn)品的比例，合計(jì)不得高于基金資產(chǎn)凈值的135%。債券正回購(gòu)的資金余額在每個(gè)交易日均不得高于基金資產(chǎn)凈值的40%。投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計(jì)不得高于基金資產(chǎn)凈值的30%。上述投資比例限制跟企業(yè)年金基金的投資比例限制一致。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資限制比全國(guó)社會(huì)保障基金的投資限制更多。比如，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能開(kāi)展境內(nèi)投資，而全國(guó)社會(huì)保障基金可進(jìn)行境外投資，投資比例為按成本計(jì)算，不超過(guò)全國(guó)社會(huì)保障基金總資產(chǎn)的20%?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例，合計(jì)不得高于基金資產(chǎn)凈值的30%，而全國(guó)社會(huì)保障基金按成本計(jì)算，投資證券投資基金、股票的投資比例上限是40%。全國(guó)社會(huì)保障基金股權(quán)基金投資可占基金總規(guī)模的10%，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不能投資股權(quán)基金等。

出現(xiàn)上述差別，我個(gè)人認(rèn)為全國(guó)社會(huì)保障基金是國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基金，專(zhuān)門(mén)用于未來(lái)人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑;而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和企業(yè)年金基金都需要滿(mǎn)足當(dāng)期支付需求。在投資需求方面，全國(guó)社會(huì)保障基金更看重中長(zhǎng)期收益，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和企業(yè)年金基金則更看重當(dāng)期收益。因此，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和企業(yè)年金基金在投資限制政策上出現(xiàn)較多重合。不過(guò)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可投資國(guó)家重大項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)股權(quán)，投資上限為基金資產(chǎn)凈值的20%，而企業(yè)年金基金目前不能投。出現(xiàn)這種區(qū)別，我的理解是，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由國(guó)家主導(dǎo)，且資金規(guī)模龐大，可對(duì)其統(tǒng)一施行優(yōu)惠和扶持政策，使其能便利地參與國(guó)家重大項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)股權(quán)投資，讓廣大人民群眾能充分分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，而企業(yè)年金基金尚不具備這些條件。不過(guò)，企業(yè)年金基金可通過(guò)投資信托產(chǎn)品或基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃的形式，間接投資國(guó)家重大項(xiàng)目。

綜上所述，我個(gè)人認(rèn)為《投資管理辦法》中的投資限制規(guī)定充分考慮了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的特性，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值目標(biāo)留足了施展空間。

風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金：

按管理20%和年收益1%提取

在風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金借鑒了全國(guó)社會(huì)保障基金的做法。受托機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)要分別提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，具體來(lái)說(shuō)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資機(jī)構(gòu)和受托機(jī)構(gòu)分別按管理的20%和年度收益的1%提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，受托機(jī)構(gòu)提取的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金余額達(dá)到養(yǎng)老基金資產(chǎn)凈值5%時(shí)可不再提取，專(zhuān)項(xiàng)用于彌補(bǔ)養(yǎng)老基金投資發(fā)生的虧損。全國(guó)社會(huì)保障基金的投資政策也要求投資管理人按當(dāng)年收取的社保基金委托資產(chǎn)管理手續(xù)費(fèi)的20%計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，余額達(dá)到全國(guó)社會(huì)保障基金委托管理資產(chǎn)凈值的10%時(shí)不再提取。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)按全國(guó)社會(huì)保障基金凈收益的20%提取一般風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，一般風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金余額達(dá)到全國(guó)社會(huì)保障基金資產(chǎn)凈值的20%時(shí)不再提取。

企業(yè)年金基金的投資政策只要求投資管理人從當(dāng)期收取的管理費(fèi)中，提取20%作為企業(yè)年金基金投資管理風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，余額達(dá)到投資管理人所管理投資組合基金財(cái)產(chǎn)凈值的10%時(shí)可以不再提取，受托人則不需提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

出現(xiàn)上述差別，我個(gè)人認(rèn)為一方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和全國(guó)社會(huì)保障基金的受托機(jī)構(gòu)都可對(duì)基金資產(chǎn)進(jìn)行直接投資，它們實(shí)際又承擔(dān)了投資管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，因此，受托機(jī)構(gòu)也需要提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金;另一方面，受托機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)分別提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，就等于給基金加了雙保險(xiǎn)，可有效降低基金波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，消除人們的顧慮。