在北京朝陽(yáng)區(qū)的和平家園，一家名為“寸草春暉”的養(yǎng)老院在過去五年多的時(shí)間里，為許多半自理和不能自理的高齡老人提供服務(wù)，成為專門針對(duì)失能失智高齡老人的社區(qū)養(yǎng)老院典范。

辦一家專門服務(wù)失能失智高齡老人的養(yǎng)老院，今天仍然是一件帶有一定風(fēng)險(xiǎn)的行為。失能失智老人的照護(hù)難題逐漸演化為少子化家庭的隱憂，市場(chǎng)對(duì)更精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)模式有著迫切召喚。

2016年10月20日，北京市老齡工作委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)老年人分類保障的指導(dǎo)意見》，依綜合困難程度劃分政府保障優(yōu)先順序，將老年人劃分為四類人群，指出“重點(diǎn)保障群體是指具有本市戶籍的全部或部分喪失自理能力的老年人，以及其他面臨困難、市場(chǎng)和社會(huì)家庭難以獨(dú)立解決的老年人。”北京市民政局社會(huì)福利處管理副處長(zhǎng)李樹叢認(rèn)為，這個(gè)文件“明確了不是對(duì)所有的老年人都該使用一個(gè)政策和標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行保障”。

但從全國(guó)范圍來看，“真正把有限的資源用在刀刃上”，尚未成為養(yǎng)老服務(wù)政策制定中的廣泛共識(shí)，“將失能失智老人作為基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象”缺少明確的政策定義。

中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、專家委員會(huì)主任張愷悌指出，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中逐漸走向成熟，真正的問題是“解決那些有需求又沒有能力獲得服務(wù)的人群的問題”。在這一過程中，政府、企業(yè)與社會(huì)需明確各自的位置與著力點(diǎn)，在政府的主導(dǎo)作用和社會(huì)資源利用之間找到平衡。

合理配置資源 分類保障老年人群

伴隨我國(guó)人口老齡化進(jìn)程的不斷加快，人口深度老齡化將成為一種社會(huì)常態(tài)。

根據(jù)2016年8月北京市政府常務(wù)會(huì)審議通過的《北京市“十三五”時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，截至2015年底，全市60歲及以上戶籍老年人口約313.3萬(wàn)，占戶籍總?cè)丝诘?3.4%，戶籍人口老齡化程度居全國(guó)第二位；全市常住老年人口340.5萬(wàn)，占常住人口總數(shù)的15.7%。北京市正處于中度老齡化時(shí)期。

龐大的老年群體以及由此產(chǎn)生的養(yǎng)老服務(wù)需求，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生著全面深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)也對(duì)老年人的分類管理、分類保障提出了要求。

李樹叢認(rèn)為，從前對(duì)老年群體不加區(qū)分的做法給民政部門的工作帶來許多“吃力不討好”的難處?！斑^去我們沒有對(duì)老年人進(jìn)行分類，即便花了很多錢做了很多事，但是百姓的獲得感并不強(qiáng)?！倍S著政府養(yǎng)老工作思路的調(diào)整，北京市對(duì)313萬(wàn)多戶籍老人進(jìn)行了細(xì)分,明確將政府資源合理調(diào)配、科學(xué)配置到不同類別的老年群體，讓真正有需求的老年人具有更多的獲得感。

“我們要讓老人有尊嚴(yán)地活著，但不能鼓勵(lì)泛福利化。福利政策應(yīng)該從核心群體向外圍群體拓展。”

根據(jù)北京市老齡工作委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)老年人分類保障的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)保障群體為具有北京市市戶籍的全部或部分喪失自理能力的老年人，以及其他面臨困難、市場(chǎng)和社會(huì)家庭難以獨(dú)立解決的老年人。主要包括失能老年人、失智老年人、殘疾老年人、獨(dú)居老年人、高齡老年人。

伴隨這一思路轉(zhuǎn)變，北京、上海等地已出臺(tái)了相關(guān)文件，逐步明確了政府在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的進(jìn)程中的著力點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)保障好失能失智老年人群。

《北京市“十三五”時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提到，在重點(diǎn)保障經(jīng)濟(jì)困難、高齡、失能、失智、失獨(dú)等特殊困難老年群體基礎(chǔ)上，推進(jìn)養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)適度普惠與均等化。上海市政府2016年9印發(fā)的《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也明確指出，堅(jiān)持“?；尽⒍档拙€”的基本原則，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)失智失能、高齡獨(dú)居老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)供給。

但在全國(guó)范圍內(nèi)，將失能失智老人作為基本養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象仍然缺乏明確的政策定義。不少專家呼吁指出，政府應(yīng)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮領(lǐng)航和掌舵的作用，而當(dāng)下應(yīng)盡快明確政府自身責(zé)任，把失能失智老年人的照護(hù)責(zé)任納入基本養(yǎng)老服務(wù)中解決。

明確政府職責(zé) 理順多方“伙伴關(guān)系”

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，要建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。在養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建中，政府、企業(yè)、社會(huì)組織等應(yīng)擺正各自的角色和定位。對(duì)政府而言，首先需要區(qū)分好哪些是政府的工作，哪些工作應(yīng)完全放給市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)。

近年來，北京市通過頂層設(shè)計(jì)明確了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)下一步發(fā)展的總思路：政府進(jìn)行兜底保障，同時(shí)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，培育和引導(dǎo)市場(chǎng)，針對(duì)老年人的需求進(jìn)行更精準(zhǔn)的供給。

李樹叢將政府的這一思路概括為：能放開讓渡給市場(chǎng)完成的全部放開給市場(chǎng)，但要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的指導(dǎo)和監(jiān)管。

例如，2015年3月北京市政府發(fā)布了《關(guān)于深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理體制改革的意見》。明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收對(duì)象為“具有本市戶籍的基本養(yǎng)老服務(wù)保障對(duì)象和其他失能或高齡的老年人”。北京市民政局副局長(zhǎng)、新聞發(fā)言人李紅兵介紹，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除公辦公營(yíng)外，還將實(shí)行公建民營(yíng)和民辦公助兩種模式。

“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用是不可替代的?！崩顦鋮仓赋觯氨热缭凇?·21北京特大暴雨’時(shí)，有一家社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被洪水淹了，156名老人集體需要安置，就是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)了這些老人保障工作?！?

他介紹，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的思路是“確保在公字當(dāng)頭的屬性下由社會(huì)力量來運(yùn)營(yíng)”。具體而言，“十三五”期間北京市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能公建民營(yíng)的盡量公建民營(yíng)，同時(shí)會(huì)留出一定的床位收住保障對(duì)象。

2016年10月，民政部、發(fā)改委等部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于支持整合改造閑置社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》，提出通過整合改造閑置社會(huì)資源，提高老年人就近就便獲得養(yǎng)老服務(wù)的可及性，為全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系目標(biāo)提供物質(zhì)保障。

當(dāng)前北京利用社會(huì)閑置設(shè)施資源，建立了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老照料中心體系，由政府給予建設(shè)補(bǔ)貼或運(yùn)營(yíng)扶持，交給社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)，輻射區(qū)域內(nèi)的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

在養(yǎng)老這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程里，方方面面力量需要彼此平衡協(xié)調(diào)。張愷悌指出，在當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展中，政府、企業(yè)、專家等不同角色之間存在著“語(yǔ)境對(duì)立”的問題。

“通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，專家往往強(qiáng)調(diào)應(yīng)該怎么做，政府會(huì)強(qiáng)調(diào)自身必須怎么做，企業(yè)家強(qiáng)調(diào)自己只能怎樣做，最終的結(jié)果是給服務(wù)對(duì)象老年人造成混亂和困擾，讓他們更加不知所措。”張愷悌認(rèn)為，這說明不同角色的‘伙伴關(guān)系’中彼此缺乏有效溝通，需要媒體發(fā)揮催化劑和橋梁的作用，促進(jìn)各方溝通對(duì)話?！?

監(jiān)管支持并舉 打造養(yǎng)老“百年老店”

2013年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提到，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系初步建立。

在機(jī)構(gòu)體系當(dāng)中，企業(yè)作為供給方，對(duì)滿足養(yǎng)老市場(chǎng)多樣化需求發(fā)揮著許多政府所不能替代的作用。

目前國(guó)內(nèi)已有一些企業(yè)針對(duì)失能失智老年人群提供專業(yè)照護(hù)服務(wù)，當(dāng)中不乏服務(wù)有質(zhì)量、有品牌、連鎖化的企業(yè)。對(duì)于這類企業(yè)而言，政府的幫扶支持十分重要。

2008年成立于長(zhǎng)沙的湖南普親老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，是由財(cái)政部、商務(wù)部引導(dǎo)設(shè)立的省級(jí)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金參股的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)。公司董事長(zhǎng)、民政部全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專家委員會(huì)委員唐文湘表示，企業(yè)在發(fā)展過程中存在諸多難點(diǎn)。

“首先是尋找合適的設(shè)施場(chǎng)地比較難，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要比較貼近社區(qū)的場(chǎng)所，在場(chǎng)地供給方面，政府相關(guān)支持政策的落地實(shí)施不足；其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要相當(dāng)大的資金投入，民營(yíng)企業(yè)很需要政府的扶持。”他還指出，老人的購(gòu)買力較弱，這使得機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)在對(duì)象的保障上也存在困難。

同時(shí)，面向失能失智老人的養(yǎng)老服務(wù)有較強(qiáng)的專業(yè)性，企業(yè)在呼吁更多資金政策支持的同時(shí)，也必須接受政府強(qiáng)有力的監(jiān)管。

李樹叢認(rèn)為，很多進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)的社會(huì)主體，并不完全懂得養(yǎng)老的事情?！梆B(yǎng)老不是靠孝心和愛心就能做好的，也不是得到政府的扶持就能做起來。社會(huì)主體需要認(rèn)識(shí)到，不同的老年人群體是分層的，需求是有區(qū)別的，養(yǎng)老具有一定的專業(yè)性、技術(shù)性。”

他還指出，養(yǎng)老服務(wù)前期在機(jī)構(gòu)、設(shè)施、場(chǎng)地等方面需要的投入巨大，收效卻緩慢得多，需要靠服務(wù)取得可持續(xù)發(fā)展?！拔覀兿Ｍ诒本┳鲳B(yǎng)老服務(wù)的都能做成百年老店。只有專心做好服務(wù)，有了品牌效應(yīng)才能把企業(yè)逐漸做大。硬件可以用錢砸出來，服務(wù)和品牌是絕對(duì)砸不出來的?！?

張愷梯認(rèn)為，政府還要做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的布局，避免出現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“扎堆”現(xiàn)象。建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前，政府要測(cè)算當(dāng)?shù)氐男枨?，根?jù)養(yǎng)老資源的相關(guān)數(shù)據(jù)，來判斷要進(jìn)入的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資質(zhì)。

他認(rèn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的下一步發(fā)展重點(diǎn)已經(jīng)逐漸形成了共識(shí)，政府拿出態(tài)度和資源后，要避免導(dǎo)致大家像搞運(yùn)動(dòng)一樣涌入這一市場(chǎng)，“常態(tài)性服務(wù)不應(yīng)該是運(yùn)動(dòng)式的，政府主管部門對(duì)此要有清晰判斷?！?