程序公正是實(shí)體公正的保障，是彰顯文明執(zhí)法、依法行政的重要途徑，也是任何行政執(zhí)法行為必須遵循的基本要求，但行政機(jī)關(guān)重實(shí)體輕程序的狀況仍未得到明顯改善。

基層行政執(zhí)法人員程序意識差，有客觀原因，比如相關(guān)法律對于程序的規(guī)定，在實(shí)踐中可能不太好操作。但這些難題并不是無法解決，關(guān)鍵在于行政管理部門在主觀上愿不愿意解決執(zhí)法程序上的難題。

海南省三亞市天涯區(qū)城管局卷入的風(fēng)波，至今仍沒有平息之意。

涉事雙方接連發(fā)聲，“廳官”身份似乎成了談得最多的話題。

然而，有專家認(rèn)為，在“下海游泳被收走衣服”一事中，何種身份無關(guān)緊要。這本就是一起圍繞“法”引發(fā)的事件，基層行政執(zhí)法的合法性才是最應(yīng)該反思的問題。

三亞城管問題出在哪

涉事一方是畢國昌，退休前為中央人民廣播電臺黑龍江小編站站長。如今，畢國昌是“候鳥一族”，選擇在海南三亞過冬。

12月4日15時30分左右，畢國昌騎自行車到三亞灣附近的海灘游泳。事情從此時的兩個細(xì)節(jié)開始。

一個細(xì)節(jié)是海邊的“禁止游泳”提示牌。畢國昌認(rèn)為，這些牌子是擺設(shè)，而且之前這里有很多浮標(biāo)隔離出的游泳場，所以不存在禁止游泳一說。

另一個細(xì)節(jié)是關(guān)于停放自行車。起初，畢國昌將自行車停在劃設(shè)的停車位里。之后，因?yàn)橄掠辏厙龘?dān)心車籃里的衣物被淋濕，便將自行車鎖在一個帶棚的涼亭下。

約1小時后，畢國昌上岸發(fā)現(xiàn)，自行車車鎖被剪斷，車子連同車內(nèi)衣物全都不見了。經(jīng)群眾告知，畢國昌才知道，自行車和衣物被城管收走。

隨后便發(fā)生了多次致電市長熱線求助、最終僅穿一條短褲回家等。

梳理整個事件經(jīng)過，接受《法制日報》小編采訪的專家認(rèn)為，畢國昌將自行車鎖在涼亭的行為有不妥之處，城管執(zhí)法也存在問題。

三亞城管執(zhí)法的問題出在哪？

“城管首先要說明其執(zhí)法行為依據(jù)，是行政處罰法還是行政強(qiáng)制法，抑或是地方法規(guī)?！敝袊ù髮W(xué)法治政府研究院副院長王敬波在接受《法制日報》小編采訪時說，目前，這些信息還不明確。

不過，王敬波認(rèn)為，三亞城管存在行政執(zhí)法程序違法問題——沒有告知當(dāng)事人，也沒有見證人，沒有當(dāng)場出具扣押清單。

“既然是暫扣物品，就應(yīng)該當(dāng)場出具扣押清單。如果當(dāng)事人因下海游泳不在場，也應(yīng)該有見證人。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順說，行政強(qiáng)制法確定了清單制度，關(guān)于這一點(diǎn)，在執(zhí)行扣押等行政強(qiáng)制措施時，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)遵守。

根據(jù)行政強(qiáng)制法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報告并經(jīng)批準(zhǔn)；由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；出示執(zhí)法身份證件；通知當(dāng)事人到場；當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；制作現(xiàn)場筆錄；現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章；法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。行政機(jī)關(guān)決定實(shí)施查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)履行以上程序，制作并當(dāng)場交付查封、扣押決定書和清單。

程序違法并非個案

行政執(zhí)法程序違法，不單單出現(xiàn)在此次“下海游泳被收走衣服”事件中。

今年7月13日，重慶市高級人民法院發(fā)布《2014年重慶法院行政審判白皮書》。據(jù)這份“白皮書”披露，2014年，重慶行政機(jī)關(guān)敗訴案件461件，同比增長27%。

行政機(jī)關(guān)為何敗訴？重慶市高院副院長黃明耀提到的第一個原因，就是行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)不清、行政程序違法。

黃明耀舉例說，在去年重慶法院新受理的工傷認(rèn)定案件中，有9件屬于行政機(jī)關(guān)在受理、送達(dá)、通知用人單位舉證、聽取當(dāng)事人意見等程序上違法；在去年新受理的不動產(chǎn)登記案件中，有19件存在行政機(jī)關(guān)未進(jìn)行公示或公告、未作權(quán)屬調(diào)查、依單方申請進(jìn)行轉(zhuǎn)移登記等程序違法情形；在17件婚姻登記案件中，大部分案件同時存在認(rèn)定事實(shí)不清和程序違法情形。

今年7月，云南省高級人民法院在公布2014年度全省法院行政審判白皮書時，也提到了以上問題。

云南省高院的白皮書顯示，從云南省法院審理的行政案件分析，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中存在違反法定程序，未按照法律規(guī)定的程序、方式履行職責(zé)等問題。

“程序公正是實(shí)體公正的保障，是彰顯文明執(zhí)法、依法行政的重要途徑，也是任何行政執(zhí)法行為必須遵循的基本要求，但行政機(jī)關(guān)重實(shí)體輕程序的狀況仍未得到明顯改善?！痹颇鲜「咴旱陌灼治稣f。

關(guān)于行政執(zhí)法程序違法，廣東省深圳市中級人民法院的一組數(shù)字更能說明問題。

深圳市中級人民法院統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2014年，在全市法院生效行政訴訟案件中，直接判決行政機(jī)關(guān)敗訴的案件有450件，同比增長163.2%。從具體敗訴原因看，行政機(jī)關(guān)因程序違法敗訴249件。

依法辦事意識欠缺

“目前基層行政執(zhí)法的一大問題是，程序意識差?！蓖蹙床ㄕf。

2004年，國務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》；2014年，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。

從2004年至今的11年間，依法行政幾乎成了一個耳熟能詳?shù)脑~匯。在基層行政執(zhí)法中，為何還會出現(xiàn)行政執(zhí)法程序意識不足的問題？

楊建順談到的第一個原因是，行政程序法目前尚未出臺。不過，楊建順認(rèn)為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不能以此為理由，而忽視行政執(zhí)法程序問題，“在諸多法律中，都有關(guān)于程序的規(guī)定”。

“主要原因在于，一些基層行政執(zhí)法人員還沒有形成依法辦事的習(xí)慣，沒有形成法治信仰。”楊建順說，依法行政是一個系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，基層行政執(zhí)法人員應(yīng)該在潛移默化中形成法治思維和方式。

在王敬波看來，基層行政執(zhí)法人員程序意識差，也有客觀原因，比如相關(guān)法律對于程序的規(guī)定，在實(shí)踐中可能不太好操作。

以此次三亞“下海游泳被收走衣服”一事為例，當(dāng)事人下海游泳，執(zhí)法人員如果等到當(dāng)事人上岸再當(dāng)面通知當(dāng)事人，可能要耗費(fèi)時間、人力。在基層執(zhí)法人員數(shù)量不足的情況下，這一點(diǎn)不好辦到；如果根據(jù)法律規(guī)定找一個見證人，可能面臨群眾不愿配合的問題。

“在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，可能存在不少難題，但這些難題并不是無法解決。”王敬波說，還是以三亞事件為例，城管執(zhí)法人員完全可以留下聯(lián)系方式、扣押物品清單，而不是什么都不做；行政管理部門可以通過自身建設(shè)，比如邀請志愿者配合執(zhí)法等，解決見證人難找的問題。

“關(guān)鍵問題是，行政管理部門在主觀上愿不愿意解決執(zhí)法程序上的難題。”王敬波說，歸根結(jié)底還是一個問題，一些基層執(zhí)法人員程序意識不夠。

程序合法

行政強(qiáng)制法確定了清單制度，在執(zhí)行扣押等行政強(qiáng)制措施時，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)遵守

一些基層行政執(zhí)法人員還沒有形成依法辦事的習(xí)慣，沒有形成法治信仰?；鶎有姓?zhí)法人員應(yīng)該在潛移默化中形成法治思維和方式。 □小編 余飛