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　　訪談者：朱開云

　　受訪者：唐　鈞　中國社會科學院社會政策研究中心秘書長、研究員

　　我國養(yǎng)老保險制度其實不只“雙軌”

　　養(yǎng)老金的問題歸根到底是一個政治抉擇問題。它是一個社會分配問題，而不是所謂的簡單計算出來的。我們既要考慮到經濟理性，但同時也要考慮到人文關懷。我們現(xiàn)在很多專家的意見過于偏向經濟理性，而忽略了人文關懷。

　　青評論：所謂“并軌”，意味著有“雙軌制”。我有一位同事，父母雙方學歷相同，工齡相同，職務也差不多，但由于一位在機關，一位在企業(yè)，退休后養(yǎng)老金差距就很大。這樣的現(xiàn)狀是如何形成的？

　　唐鈞：改革開放以前，養(yǎng)老金的計算方式，都是一個人到了退休的時候，根據他退休以前的工資，按照相應的規(guī)定，一般是以前工資的70%，工作年限長的可達到80%—90%，離休人員甚至能拿到100%。不管是干部還是職工，都是按照這個來算的。當時有一個特點，所有的退休金都是由單位來支付的。但是，改革開放以后，到了90年代，轉向市場經濟的時候，很多國有企業(yè)就不景氣，甚至倒閉，在這種情況下，開始了養(yǎng)老金的改革。換了一種計算方式，改革后的企業(yè)養(yǎng)老金是按照社會統(tǒng)籌加個人賬戶這種方式來計算的，這種計算方式實際上是把養(yǎng)老金和以前的工資脫鉤了，和社會平均工資掛鉤，替代率只有40%，相對于原來替代率70%的基本標準，改革開放以后的企業(yè)養(yǎng)老金是降低的。而事業(yè)單位和公務員的養(yǎng)老金還是按照原來的方式計算，所以就顯得高了。

　　還有一個問題就是，1997年新的保險（放心保）制度建立后，一直到2005年，企業(yè)職工養(yǎng)老金就沒有根據物價上漲水平提升過，所以7年下來，養(yǎng)老金受到物價上漲影響，就相當低了。雖然后來連續(xù)9次提高了企業(yè)職工養(yǎng)老金的標準，但因為基數太低，所以相對來講還是偏低的。

　　養(yǎng)老保險制度這樣的改革，就形成了所謂的“雙軌制”。

　　青評論：您曾經在一篇文章中提到，養(yǎng)老問題不是一個純粹的保險問題，其本質是社會分配，你能否從我國的分配制度改革的大背景下來談談養(yǎng)老金“雙軌制”的問題？是不是到了非改不可的地步？

　　唐鈞：“雙軌制”是一個現(xiàn)象，本質問題是一部分企業(yè)職工的退休金太低，不能維持基本生活。雖然現(xiàn)在企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金平均到了1800或1900元，但是在中國講收入平均線，一定要注意，就是其實只有三分之一在平均線以上，而其余的三分之二都在平均線以下。所以，用“一軌制”來解決“雙軌制”問題是辦不到的。因為養(yǎng)老金的問題既涉及“公平”，又涉及“效率”，以一個制度要同時顧及“公平”和“效率”，是不可能的。

　　養(yǎng)老金的問題歸根到底是一個政治抉擇問題。它是一個社會分配問題，而不是所謂的簡單計算出來的。我們既要考慮到經濟理性，但同時也要考慮到人文關懷。我們現(xiàn)在很多專家的意見過于偏向經濟理性，而忽略了人文關懷。

　　“雙軌制”肯定是有問題的，它是一個現(xiàn)實。相對來說，有兩點，一個是公務員和事業(yè)單位人員是不需要個人繳費的，而企業(yè)職工是需要個人繳費的。第二，公務員和事業(yè)單位人員最后得到的養(yǎng)老金要比企業(yè)工人多，甚至是高出一倍兩倍。所以從基本養(yǎng)老保險來說，確實有不公平之處。但要解決這個問題，并不是一個簡單的并軌就可以解決的。所以，我不贊同以簡單的并軌方式來解決養(yǎng)老金雙軌制，因為這個問題背后牽扯了許多其他問題。

　　青評論：具體都牽扯哪些問題？這些問題跟養(yǎng)老金制度改革有什么關系？

　　唐鈞：養(yǎng)老保險的“雙軌制”是不公平的，但簡單地講“并軌”，這個思路可能并不能解決問題。中國養(yǎng)老金的改革不是要改一個“雙軌制”的問題，而是要從根本上改。因為中國的養(yǎng)老保險制度并不只是“雙軌”，我算了一下，大約有“七軌”。國家公務員，事業(yè)單位人員，軍人，企業(yè)職工，農民，城市居民，還有農民工。雖然農民工從理論上講，可以包含在城市職工這個范疇里，但實質上是不同的，所以至少是七種制度。

　　現(xiàn)在簡單地說，把事業(yè)單位和企業(yè)單位并軌，能解決問題嗎？最近有一個新聞，大家可能關注到了：天熱，有個環(huán)衛(wèi)工人中暑去世。大家可能普遍關注的是勞動保護的問題。但這里面還有一個問題，為什么這些環(huán)衛(wèi)工人大部分是60歲以上的？這個中暑去世的環(huán)衛(wèi)工人已經72歲了，這說明什么問題呢？當然這些人的身份可能都是農民，農民為了自己的生活，即使70多歲了還得出來工作，而且是重體力勞動。這應該嗎？所以我們的養(yǎng)老保險制度其實還有很多問題，不能說把這兩個并軌就叫改革了。

　　我強調社會分配問題，對全中國的老百姓都應該是一視同仁的。如果現(xiàn)在只是簡單地把公務員、事業(yè)單位和企業(yè)職工并軌，必然會引起其他的問題，農民怎么辦？城市居民怎么辦？

　　所以我一直主張，“雙軌制”是一個實際問題，但我們改革的時候，最好能想得遠一點，最好能一步到位。

　　試點怎么變成了“半吊子改革”？

　　我們講要事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，要并軌，但我們的目標是什么？其實是不明確的，沒有目標就沒法改革。我們的養(yǎng)老金改革需要更明確的目標，更具體有效的方案。

　　青評論：在中國推行機關養(yǎng)老保險制度改革，實際操作中阻力很大。2011年，時任國務院總理溫家寶在與網民在線交流時提到，“在機關和事業(yè)單位實行養(yǎng)老保險改革，在我國是一件復雜的事情?！蹦绾慰创@其中的復雜性？

　　唐鈞：我們從具體的實踐中來看吧，廣東是最先試點的一批城市之一，那里的養(yǎng)老金改革很快就出現(xiàn)了問題。大學里的一些教授都搶著要提前退休，因為他退休后還能拿到事業(yè)單位的養(yǎng)老保險，我國教師法規(guī)定，教師從教30年可以退休。這樣一來，如果他們退休，就把大學的正常教學秩序打亂了。當時，大家的預期是，如果并軌了，養(yǎng)老保險的待遇會降下來。廣東出了這個問題，改革就暫緩了，一直到現(xiàn)在沒有實質的推進。這可能就是這個問題的復雜性之一吧。

　　我們說的事業(yè)單位人員，主要是大中小學3000多萬的教師，還有1000多萬的醫(yī)護人員，這是最主要的。這是事業(yè)單位中最主要的人群?，F(xiàn)在媒體上經常提起為什么事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革一直推不動，它是有它的現(xiàn)實問題。如果真的改革以后，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險待遇降低的話，我覺得會引起很大的震動。

　　但是如果改革以后，他們仍然拿著很高的退休金，而企業(yè)職工的現(xiàn)狀沒有改變的話，也會引起很大的震動。復雜就復雜在這兒。

　　青評論：2008年2月，國務院常務會議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。但5年過去了，媒體最近的回訪發(fā)現(xiàn)這一改革進展緩慢。先期試點的5省市，有的還在“思考當中”、有的正在“摸清情況”、有的干脆“紋絲不動”。

　　唐鈞：這就是我剛才講的，這個改革的設想可能一開始就是有問題的。現(xiàn)在明顯的是企業(yè)單位的退休工資低，事業(yè)單位、公務員的高。如果改革的結果是把事業(yè)單位的拉下來，剛才說過，會引起很大的震動。但如果改革后，他們之間的差距沒有產生明顯的變化，那么企業(yè)職工肯定又不答應了，結果還是雙軌制嘛。

　　這種情況擺在任何一個領導面前，都會躊躇不前的。這個問題本來又是相當簡單的，它的本質問題是企業(yè)職工養(yǎng)老金偏低，那么要做的實際上是應該把他們的養(yǎng)老金提高。

　　青評論：廣東省的養(yǎng)老金“并軌”被稱為“半吊子改革”。事業(yè)單位干部職工與普通企業(yè)職工一樣，按月繳納養(yǎng)老保險費。但退休時，待遇依舊按原有標準執(zhí)行。這里面有很強的折中色彩。

　　唐鈞：廣東省所謂的“半吊子改革”，其實很多地方都已經這樣做了。也就是說，事業(yè)單位人員和公務員都得交費，應該有若干個省份都已經做了，上海也是這樣。但養(yǎng)老金標準還是按照以前的標準。我們講要事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，要并軌，但我們的目標是什么？其實是不明確的，沒有目標就沒法改革。我們的養(yǎng)老金改革需要更明確的目標，更具體有效的方案。

　　養(yǎng)老金改革不能死盯“并軌”

　　企業(yè)都提高到跟事業(yè)單位一樣，這個思路可能得不到財政的支持。所以我提出要改就徹底改?；攫B(yǎng)老保險這塊，大家都一樣。然后有一個補充養(yǎng)老金，你投得多，最后就得到的多。但基本養(yǎng)老金要能保證每一個人的基本生活水平。

　　青評論：東部地區(qū)一位曾參與制定某研究機構事業(yè)單位改革方案的負責人介紹說，一位事業(yè)編制的正教授的養(yǎng)老金待遇從以前和副局級干部持平一路下降到和處級持平，在有的地方還不如科級。一位正教授的付出和貢獻只能得到和科級持平的養(yǎng)老金，還要向下往企業(yè)退休人員靠攏，這是否會導致新的不公平？如何解決這一新問題？

　　唐鈞：如果就不公平來說，可能很難能講透。這種現(xiàn)狀確實是存在的。但如果這種現(xiàn)象作為一種改革的結果被呈現(xiàn)的話，是不是意味著把知識分子改革以來在社會地位、物質待遇上的一些收獲，都給否定掉了？另外會造成新的讀書無用論。我所知道的大學教授工資的結構，大概一個正教授也就是3000塊錢左右，其他都是補貼，如果按照職工的方式去做的話，很可能就會出現(xiàn)問題。所以現(xiàn)在的問題確實像溫家寶說的，是一個很復雜的問題。所以我提出來的一個想法是，干脆一步到位，從根本上改革養(yǎng)老金問題。

　　青評論：并軌，就有怎么并的問題，比如有向上靠攏和向下看齊，一律向上，財政可能受不了，向下又會導致社會不滿和改革阻力。路徑選擇是個很大的問題。您怎么看？

　　唐鈞：企業(yè)都提高到跟事業(yè)單位一樣，這個思路可能得不到財政的支持。所以我提出要改就徹底改?；攫B(yǎng)老保險這塊，大家都一樣。然后有一個補充養(yǎng)老金，你投得多，最后就得到的多。但基本養(yǎng)老金要能保證每個人的基本生活水平。

　　要拋棄并軌這種思路，這個思路是走不下去的。即使走下去，會引起很大的社會震動，將來的結果很難預料。比如專業(yè)技術人員會不會技術移民或投資移民？本來作為一個教授，即使退休了，也還是有和社會地位相當的物質待遇，但如果看不到這一點的時候，他會怎么想？

　　青評論：為什么向上靠攏行不通？企業(yè)不能承擔更大的責任？

　　唐鈞：我們企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險的份額已經很高了，占了20%，按國際來講，一般是10%。政府應該加大對基本養(yǎng)老金的投入，而企業(yè)交的這部分基本養(yǎng)老金應該降低，這樣使企業(yè)有余力去做補充養(yǎng)老金。

　　青評論：任何分配改革，都會導致舊的平衡被打破、新的平衡建立，但舊的平衡是有慣性的，比如，公務員的工資水平并不高，因此對養(yǎng)老金的高替代率形成了心理期待，如果他們養(yǎng)老金向下靠攏的話，這可能導致很大的阻力，應該怎么辦？

　　唐鈞：公務員如果向下靠攏，那可能就不是現(xiàn)在說的50歲現(xiàn)象了，40歲就要為將來的養(yǎng)老打算了。公務員實際上總的來說是工資不高，但福利待遇好，起碼將來養(yǎng)老是不愁的。如果說現(xiàn)在養(yǎng)老金也壓低，那將來肯定就有問題。所以養(yǎng)老金一定要分兩塊，一塊講公平，一塊和效率掛鉤，這樣才能理得清。效率和公平不能放在一個制度里，在一個制度里講不清楚。

　　應該有兩個制度，一個叫基本養(yǎng)老制度，一個叫補充養(yǎng)老金。發(fā)達國家?guī)缀醵际遣扇∵@種模式?；攫B(yǎng)老制度講的是公平，從國家領導人，到普通百姓，都是按照一個水平來拿基本養(yǎng)老金。拿到基本養(yǎng)老金后，能夠保證基本生活。還有一部分叫做補充養(yǎng)老金，是多投多得。

　　“頂層設計”也會讓人擔憂

　　在當前的形勢下，無論做什么改革，必須讓老百姓得到好處，如果老百姓得不到好處的改革，千萬別做，否則后果很難設想。

　　青評論：人力資源和社會保障部副部長近日表示，“所謂的并軌，并不是簡單地把機關事業(yè)單位退休制度并入企業(yè)養(yǎng)老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進”。如何理解這里的“共同的方向”？

　　唐鈞：共同的方向實際上就是我剛才講的方式，分成基本養(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險。在搞社會保障的專家學者中，幾乎意見是一致的，沒有人反對，頂多在細節(jié)上有一些爭議，在大方向上是沒有爭議的。但是他講的“共同的方向”，話也不是說得很明白。往好里去猜想，應該是這樣。

　　青評論：針對養(yǎng)老金“并軌”推廣難，有地方干部認為，這項改革需要頂層設計，需要自上而下推進。您怎么看待？

　　唐鈞：頂層設計有兩個可能的結果，第一個是參加頂層設計的人是非常理智，同時也充滿了人性關懷，這樣設計出來的方案至少對絕大多數人是有利的，能夠在當前起到振奮人心的作用。頂層設計也可能有另外一種結果，就是可能躲在辦公室設計出一個方案來，實際上是對大多數人不利的，然后要強行通過。這種可能性也有，甚至比前一種的可能性更大。

　　所以我一看到頂層設計這幾個字，總感到有一種擔憂。

　　青評論：頂層設計，意味著會有一個全局性的指導方案，但這并不意味著就會一步到位。為了減小社會震蕩，會不會有一些軟著陸的措施？

　　唐鈞：現(xiàn)在國家把收入保險改革的權力收得很高，所以除了中央以外，地方上是沒有這個權力的，不可能去動這個制度。所以這種情況下，養(yǎng)老保險政策只能是自上而下推進。但里面也有很多問題，第一個就是全國統(tǒng)籌何時能實現(xiàn)？據我所知，在中西部一些地方，養(yǎng)老保險賬上有錢沒錢是有疑問的，我聽到過一些質疑。就是賬上有錢，但實際上到底有沒有？不知道。如果這個問題屬實，統(tǒng)籌就會是一個大問題。不統(tǒng)籌，大家各負其責，糊里糊涂將每年養(yǎng)老金發(fā)出去就行了。一旦要統(tǒng)籌的話，所有的信息都統(tǒng)起來，很多事情就會真相大白了。我估計這可能才是全國統(tǒng)籌統(tǒng)不起來的最大的阻力。

　　這還不一定是貪腐造成的。中西部很多地方，市級、縣級財政困難的太多了?，F(xiàn)在的社會保障制度，譬如說城市職工和城市居民的養(yǎng)老保險、新農保、城市居民的醫(yī)療保險，新農合，還有城鄉(xiāng)低保，都是要地方分擔一部分。就一項制度而言，可能分擔不多，可是上面所說的各項制度加起來，就不是一筆小數了。地方政府拿不出這么多錢，就搞“下有對策”，哄騙上面，所以形成了有賬無錢的局面。

　　至于軟著陸，我認為，最基本的問題還是要兌現(xiàn)、要落實，否則很多東西就是空的，就像我們已經出臺的社會保險法，由國務院決定，由地方政府決定，這樣一個法有什么用？那么你頂層設計出這樣一個東西，這個由地方政府決定，那個由地方政府決定，那你這個東西就沒用了。一搞軟著陸，它往往就是這樣一個結果。

　　青評論：您對頂層設計有什么樣的建議？

　　唐鈞：一定要用兩個制度，即一個是基本養(yǎng)老金，一個是補充養(yǎng)老金；基本養(yǎng)老金講公平，所有的中國公民都拿同樣水平的養(yǎng)老金；補充養(yǎng)老金講效率，跟工資、跟貢獻、跟效率掛鉤。我們應該借鑒國際通行的運營模式，把基本養(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險分開。

　　按照國際上的流行做法，基礎養(yǎng)老金由政府運作?；I資方式是“三方籌資”，即雇主（用人單位）、雇員（勞動者）和國家。從實際的運行狀況看，在當今世界上，比較成熟的養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老保險大多要靠國家財政補貼來維持平衡。據了解，日本的“國民年金”，國家補貼已經達到全部支出的二分之一。

　　青評論：從養(yǎng)老金改革實踐來看，阻力確實不小，動力則明顯不足。但如果拖延并軌，是不是以后會更難改？

　　唐鈞：上世紀90年代，朱镕基搞企業(yè)改革的那種社會環(huán)境，跟今天的環(huán)境已經不一樣了。而且有一個最大的問題，實際上當年的社會保障制度改革，基本著眼點是國有企業(yè)，當時的改革是沒有考慮農民的，甚至連農民工都沒有考慮?，F(xiàn)在硬要把那個制度發(fā)展成一個全國性的制度，其實是有困難的，不做一個徹底的改革是很難的。當時改革考慮的就是企業(yè)工人，思路是受到局限的，考慮的只是這么一個小的范圍，現(xiàn)在要把這樣一個小范圍考慮的制度（社會統(tǒng)籌加個人賬戶）變成一個全國性的制度，那你不做一些徹底的改革怎么行呢？

　　在當前的形勢下，無論做什么改革，必須讓老百姓得到好處，如果老百姓得不到好處的改革，千萬別做，否則后果很難設想。文/原來

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