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中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院董克用教授

　　和訊保險（放心保）消息 9月25日，2013中國養(yǎng)老金國際研討會在京舉行。在“養(yǎng)老金學(xué)術(shù)交流專題”分論壇中，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院董克用教授做了關(guān)于“多層次到多支柱—養(yǎng)老金制度設(shè)計再討論”的開幕演講。他指出，多層次模式不利于中國下一步養(yǎng)老金制度的改革，因此，應(yīng)該考慮一下養(yǎng)老金的多支柱模式，這也是世界上大多數(shù)國家通行的慣例。比如需要引入普惠制養(yǎng)老金、城鎮(zhèn)養(yǎng)老金模式應(yīng)該統(tǒng)一等。

　　以下是董克用教授的發(fā)言實錄：

　　董克用：謝謝李老師主持，這次會議安排工作，說要討論，總要弄個靶子，讓大家打一打，所以我們就弄這么一個靶子，讓大家一塊來討論。

　　我們有這樣幾個討論的點，一個是我們多層次養(yǎng)老保障體系的發(fā)展及問題；二是多支柱養(yǎng)老保障體系的內(nèi)涵及演進(jìn)，中國多支柱養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建，多支柱模式下的思路和問題。

　　剛才我在大會上講了，我們的制度改革很早，五十年代初我們就建立了中國自己的養(yǎng)老金制度，一是我們用于企業(yè)的，一個是我們用于機關(guān)和事業(yè)的，我們是兩個制度，但是后來有一段時間統(tǒng)一了一下，但是不管制度最后統(tǒng)一沒統(tǒng)一，它的待遇水平是相對照的，咱們是按級別來對照的。我們的改革其實很早，在1991年的時候，那個時候其實比世行報告還早，我們就提出來逐步建立基本養(yǎng)老保險和企業(yè)補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄養(yǎng)老金相結(jié)合的制度，這個提法可以說相當(dāng)早。提得很早，1995年才建立這樣一個制度。我們一系列的文件，1995年、1997年、2004年，后來還有一把做實的文件，但最重要的是1995、1997、2004年的文件，這是業(yè)界人士都知道的，最重要我們把前面試點的統(tǒng)一了。

　　所以，我們給自己的名字叫做多層次，我們的第一支柱是以統(tǒng)帳結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，以保障企業(yè)離退休人員基本生活需要為目標(biāo)個。第二層次我們建立了企業(yè)年金制度，作為基本養(yǎng)老的補充，希望第一層次和第二層次一起來實現(xiàn)當(dāng)初制度設(shè)計的盡量把當(dāng)年的替代率別降太多，因為當(dāng)年我們知道，五十年代建立的職工養(yǎng)老金的個人替代率，我退休之后和退休之前，因為我們是現(xiàn)收現(xiàn)付，所以個人替代率一開始是70%，后來我們在歷史的發(fā)展中，因為文化革命、工資不提、老人沒退，最后我們政策調(diào)整到最高的時候90%，鼓勵大家退休。70%、80%、90%的替代率在低工資時代是可以的，在工資回歸市場的時候不可行，任何一個國家也沒有這樣的本事這樣做。所以，當(dāng)時改革是希望通過多層次模式，第一、第二層次能夠適當(dāng)?shù)恼{(diào)下來一點，但也別太低，設(shè)計了這樣一個制度模式。還有所謂的第三層次，實際上我們第三層次的個人儲蓄一直沒有政策出臺。運作到現(xiàn)在我們基本養(yǎng)老保險第一層次還是現(xiàn)收現(xiàn)付，也可能大家不同意，有的人說沒有現(xiàn)收現(xiàn)付，你看我們第一層次里面，我們統(tǒng)計上現(xiàn)在存了有2.9萬億，按照支付養(yǎng)老金可以發(fā)一年半，我們怎么還是現(xiàn)收現(xiàn)付呢？好像我們挺積累的。但實際上看我們的第一層次社會統(tǒng)籌和個人帳戶部分，我們沒有真正實現(xiàn)原來想的作為個人帳戶和現(xiàn)收現(xiàn)付的積累制相結(jié)合。因為它借用了，大家都知道社會統(tǒng)籌部分實際上很多地區(qū)不足以支付退休人員的養(yǎng)老金，所以它借用了我們的個人帳戶基金，導(dǎo)致很多地方個人帳戶是空了，有的地方想做實，但做實以后又給借出去了，所以還是空的。所以，我們雖然有了個人帳戶，但事實上還是現(xiàn)收現(xiàn)付，而且有個人帳戶，它給的實際記帳收益率還是很低的，而且它是打通的。你的個人帳戶即便支完了，沒關(guān)系，還可以從社會統(tǒng)籌部分往過支，這樣一個格局就不清晰。這兩部分，一個現(xiàn)收現(xiàn)付制度和一個積累制度是完全不同的運作機制，我們把它打通以后，它就把這個基金給吸納走了，吸走之后，最后它還是個現(xiàn)收現(xiàn)付的制度。

　　再加上由于我們基本養(yǎng)老保險部分，當(dāng)時我們還缺了一個合理的調(diào)整機制，不是沒有，我們說要隨物價調(diào)整，隨著工資上升而上升，但這種調(diào)整機制在現(xiàn)在我們經(jīng)濟發(fā)展速度很快，我們的工資增長很快。因為中國工資增長很快的特點出現(xiàn)在過去長時間是計劃經(jīng)濟，計劃經(jīng)濟的特點是低工資多就業(yè)，和低工資相對應(yīng)的是高的養(yǎng)老金的替代率。在你的工資從計劃經(jīng)濟控制走向市場后，大家看到我們的貨幣工資隨著物價上漲翻了幾番，慢慢可以說中國今天的工資特別是企業(yè)的工資很大程度上是市場決定的，你不能再說中國現(xiàn)在企業(yè)的工資還是計劃工資。有人說國企工資不是，那是壟斷，比市場高，壟斷產(chǎn)生的是高于市場工資，而不是低于市場工資。企業(yè)絕大部分工資可以說是市場化的工資水平，市場化的工資水平?jīng)Q定了這樣一個工資化水平情況下，你的替代率是什么樣的，你這樣增長以后對退休人員的調(diào)整機制是什么。我們當(dāng)初說退休金隨著物價上漲調(diào)整，隨著實際增長也要調(diào)整，但實際上機制是不全的。再加上由于這個機制，再加上大家一看到一方面在職人員工資上漲，一方面沒改的國家機關(guān)和事業(yè)單位，他們的退休金很高，攀比嘛，如果1997年當(dāng)年都改了，不是留下一個尾巴，我想可能壓力小一點，壓力針對了你在職和退休之間的比較，現(xiàn)在倒好，我們出了一個參照系，沒改的那么高，我們那么低，它就有這個要求，因此我們的基本養(yǎng)老保險計算公式就埋下了這樣一個伏筆，使得在工資高速增長的情況下，使得在退休人員和在職人員收入之間他們就下降了。

　　在這種情況下，隨著當(dāng)年的發(fā)展，我們的企業(yè)年金還能比較好的發(fā)展起來的話，就緩解了制度的問題。當(dāng)初的設(shè)計是這塊還要發(fā)展起來的，但實際上我們沒有發(fā)展起來多少。我們看2011年只有相當(dāng)于參加養(yǎng)老保險職工的5%有，但多數(shù)是沒有。從我們平安老總剛才講的，發(fā)展了10年成果還在這兒，沒有發(fā)展起來多少。這沒有發(fā)展起來多少不是機構(gòu)不努力，取決于老百姓各方面，這取決你的政策，企業(yè)按照20%交納養(yǎng)老金，個人按照8%存?zhèn)€人帳戶，企業(yè)困難度就很大，怎樣建立自己的企業(yè)年金。大家知道美國的個人交納部分只相當(dāng)于工資的6.25%，所以，它才有力量去建立那個，雇主也是6.25%，它的個人交納部分加起來是15%，但去年和前年沒有變，它也是在調(diào)的。相當(dāng)于這種情況下它才有精力和力量去搞對企業(yè)的401K、對非營利組織的403B，才有力量這樣做。我們一方面20%的工資總額加8%的個人都扔進(jìn)去了，年輕人說我8%都進(jìn)去了，為什么還要貢獻(xiàn)，確實做不起來是有很大原因的。恰恰因為它沒有做起來，再加上我們給基本養(yǎng)老保險中的個人帳戶用的是過渡性養(yǎng)老金的辦法，過渡性養(yǎng)老金的辦法本身的計算方式就決定了你和社會平均替代率是逐漸下降的。李老師是研究的權(quán)威，已經(jīng)把書都寫出來了。

　　所以，我們說這樣一種多層次的模式也不利于我們下一步養(yǎng)老金制度的改革，因為我們知道我們面臨三軌并存的情況，我們先不說農(nóng)村，起碼城市職工，總趨勢來講，我們走到這里了，繼續(xù)雙軌恐怕很難，無論在政治上還是社會層面上都很難，所以，要合一了，不合一過不去了，我覺得中央文件也是這樣提出的。

　　但如果簡單把企業(yè)模式就把事業(yè)單位和公務(wù)員制度簡單到企業(yè)那種制度去，現(xiàn)在這種多層次模式也很難接受，如果我們也是像企業(yè)一樣，只有第一個層次，社會統(tǒng)籌+個人帳戶，那肯定要比較大幅度的降低水平。有人說了可以不降低，老人老辦法，新人新辦法，沒有中人。我說那不叫改革，那叫做逃避責(zé)任，沒有中人，都是老人和新人，現(xiàn)在在里面都是老人，等明年參加工作才是新人，再改他們，這事毫無意義，因為老人就會拖垮，那多少年呢，老人老制度，誰是老人，必須是已經(jīng)退休的是老人，所以，沒有中人的說法我認(rèn)為是不負(fù)責(zé)任的說法，你不想改，你想逃避責(zé)任，你要想改就必須面對這個問題，因此，如果這樣的話，我覺得用那個制度來套簡單套過來的話，很難接受，這也就是為什么迄今為止事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革進(jìn)展很緩慢，有的地方名義進(jìn)展，實際沒有進(jìn)展。名義上我算了，就算你們交了，但實際還是按照原來的辦法給，它等于沒有改。所以，要思考這樣一種制度很難直接轉(zhuǎn)過來。

　　大家說另一種辦法啊，咱們把企業(yè)都按機關(guān)事業(yè)這種辦法再倒回去，倒回到現(xiàn)收現(xiàn)付，按那個辦法行不行？那肯定是不行的，簡單一算帳就知道了，如果大家都追求的是80-90%的替代率，這個事我想不用討論，你就會發(fā)現(xiàn)這是不可能的。其實我們還遇到一些問題，如果全國統(tǒng)籌，統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金怎么算，如果用全國平均工資來算容易誘發(fā)提前退休，如果按當(dāng)?shù)厮絹硭悖涂赡艹霈F(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)補充發(fā)達(dá)地區(qū)的反向項目。因為我們領(lǐng)取的時候，第一部分是按照當(dāng)?shù)仄骄べY的部分來領(lǐng)取的，這個計算方法很有意思，很怪，這種計算方法實際上是和我們的財政分灶吃飯相聯(lián)系的，但恰恰因為這種辦法，使得你用它這種辦法來統(tǒng)的話就有這個問題，因此也就出現(xiàn)了中國式的基本養(yǎng)老保險的這種轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。中國是一個國家，不是幾個國家，但是我們學(xué)了歐盟的辦法，說可以轉(zhuǎn)，從一個地區(qū)轉(zhuǎn)到另一個地區(qū)，歐盟是只轉(zhuǎn)權(quán)益不轉(zhuǎn)錢的，你在德國、法國、意大利工作五年，你可以退休，但你拿到的是在那個國家工作五年的待遇，我們倒好，不但轉(zhuǎn)權(quán)益，還要把錢從上海轉(zhuǎn)廣東，從廣東轉(zhuǎn)北京，一個國家干嗎這么轉(zhuǎn)，這么轉(zhuǎn)沒有道理，這是因為我們這么計算的，是和我們財政分灶吃飯相關(guān)的。所以，我們能否在這次改革的時候也把它改一改，別讓全國人民背著帳戶到處轉(zhuǎn)。我就問為什么美國人不轉(zhuǎn)，美國人在舊金山工作五年、紐約工作五年、休斯敦工作五年，他為不轉(zhuǎn)呢，他不用轉(zhuǎn)，因為他的個人帳戶是連邦制度下管的，這是對我們的一個啟示。

　　當(dāng)然我們有一些重要的問題沒有定論，我們需要考慮，這個東西怎么搭配，為什么這樣搭配，是不是應(yīng)該做實，也是爭論很多的，有空帳、名義帳戶等等的爭論。我們回過頭借鑒一些做法，大家知道世行的三支柱改革模式，強制性的公共養(yǎng)老金、強制性完全積累養(yǎng)老金、自愿性的個人儲蓄養(yǎng)老金。投資風(fēng)險、負(fù)擔(dān)、運營利率下降等。金融這件事情在恢復(fù)的時候，有一部分人確實是受損的，但是在金融恢復(fù)的時候是另外一回事，因為金融市場的現(xiàn)象還是挺復(fù)雜的。他們也提出了五支柱，我們就不多說了。

　　我個人覺得拋出一個所謂的磚頭來，準(zhǔn)備挨砸，我們是不是也應(yīng)該思考一下，世界上大多數(shù)國家通行的這種慣例，多支柱。你說董老師多支柱有什么差異呢？我覺得差異在于我們第一層之間不清楚，我們第一層和第二層之間還是割裂清楚的，但第一層本身是不清楚的，支柱之間是清楚的，是不交融的，該是哪兒就是哪兒，該用什么方式運營就用什么方式運營。第二，我們需要引入普惠制養(yǎng)老金。第三，城鎮(zhèn)養(yǎng)老金模式應(yīng)該統(tǒng)一。第四，這種統(tǒng)一的模式應(yīng)該建立在改造企業(yè)年金的基礎(chǔ)上來啟動，可能是比較好的一個辦法。

　　具體講一些想法，比如普惠制養(yǎng)老金，我們研究過對于農(nóng)村農(nóng)民，不是農(nóng)村的工人，不是在農(nóng)村可以按月領(lǐng)取工資的農(nóng)業(yè)勞動者，真正從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，我們現(xiàn)在給它一個制度，老人60歲以后可以領(lǐng)取，不到60歲要加入一種保險，保險還有一套個人帳戶，我們用這種辦法做我覺得不一定合適，因為讓農(nóng)業(yè)勞動者一年收莊稼收一次錢，然后讓人家每個月或者一年交錢，然后你給人家建立一個個人帳戶，你城里的個人帳戶還沒有管好，怎么管好農(nóng)村的個人帳戶，你給人家多少回報啊，人家錢本來就不多。所以，我認(rèn)為還是對農(nóng)村的農(nóng)民既然要補，那么我們還不如提出來，干脆就普惠制給農(nóng)民完了，這就是解決了一大部分問題，在他們一旦流入城市開始拿工資的時候，就可以加入這一套系統(tǒng)。拿工資的人作為雇員加入系統(tǒng)，就可以很清楚的界定，什么時候你是沒有介入這個系統(tǒng)，什么時候介入了這個系統(tǒng)，不像現(xiàn)在還要來回轉(zhuǎn)，從新農(nóng)保轉(zhuǎn)入城保，還要算錢。他作為農(nóng)民的時候就是普惠制，你做多少年是另外一回事。

　　作為職工來說，第一個就是基本養(yǎng)老金，我的想法我們是不是應(yīng)該改造一下，把我們第一層次中的基本養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌部分獨立出來，它的功能就是實現(xiàn)社會再分配，其實它就是?；荆次覀儸F(xiàn)在通俗的話來說，這部分是?；镜摹Ｓ嫲l(fā)時不用按照社會平均工資，只要按照自己繳費的歷史，這個東西很容易做到，我們也做到了，都有記錄了，只是沒有那么細(xì)，你可以根據(jù)你的公司繳費歷史來記錄，在這里實現(xiàn)再分配的功能，這方面美國的個人帳戶那部分的發(fā)放辦法就實現(xiàn)了對不同的收入層級的再分配辦法，它有比較成熟的經(jīng)驗我們可以借鑒。

　　第二支柱，我們建議把現(xiàn)在個人帳戶部分拿出來，也可以和企業(yè)年金合并，如果你不愿意合并，也可以弄個2.5，二支柱的A和B也可以，為什么要拿出來，這樣拿出來就比較清晰了，當(dāng)然拿出來以后，既可以在國外企業(yè)年金制度上是兩種，一種強制性，一種自愿，大多數(shù)國家是自愿的，但在中國目前要想使我們的制度比較平穩(wěn)的過渡，而且要想我們的機關(guān)事業(yè)加入這套制度，我覺得干脆強制，第二制度強制建起來，把我們現(xiàn)在已有的個人帳戶，你可以說我拿是不是8%，那個可以討論，說8%太大了，8%都給你我不放心，看到我們業(yè)界管錢的擔(dān)心，這都可能，那也可能不給你那么多，慢慢來，但要拿出來，要清晰劃定這種積累式的部分和前面說的社會統(tǒng)籌部分的界限。如果這部分比較少，我們社會統(tǒng)籌部分就比較大，你可以慢慢來，隨著中國的投資運營更有效，老百姓建立信任度，慢慢的增加，但是一定要分開，不能老混著管，混帳不行，還是要清晰的割裂開。我們?nèi)绻幸粋€強制性的，就變成了那里面既有強制的部分，也有自愿的部分，現(xiàn)在的企業(yè)年金可以作為自愿的部分，當(dāng)然我們一定要采取今天下午大會上外方專家羅素的老總給大家講的，一定要信托制的治理模式。

　　第三支柱，自愿儲蓄，這就不多講了，這也是一個比較成熟的辦法。

　　這樣的辦法確實能夠真正實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付和完全積累的融合，清晰了。第一支柱將來就由我們的國家，社會保障養(yǎng)老保險經(jīng)辦部門負(fù)責(zé)管理，第二支柱就是歸個人所有，由基金機構(gòu)來進(jìn)行管理，從而解決了空帳運行問題，我們積累下一部分錢來。

　　這樣就比較清楚了，到底為什么要給農(nóng)民建普惠制，為什么要建第一支柱和第二支柱，第一支柱做什么，體現(xiàn)什么功能，第二支柱的功能是什么，這樣就比較清楚了。第三支柱就是你中高收入人群愿意為未來的養(yǎng)老做更多的儲蓄，就做第三支柱。同時也能夠解決多層次下社會統(tǒng)籌和接續(xù)管理的難題，因為第一支柱的待遇，如果僅和你的歷史工資水平相關(guān)，和你在哪兒工作不相關(guān)就不存在接續(xù)問題了。如果你的個人帳戶和個人儲蓄養(yǎng)老金屬于積累性質(zhì)，你就可以帶走流動了，所以，完全可以隨著勞動力的流動而移動，也不存在很大的問題。

　　當(dāng)然這種能不能順利過渡是一個很復(fù)雜的問題。這樣做好一點，在于對現(xiàn)在的制度沒有顛覆性的東西，因為我們本來第一層次就是社會統(tǒng)籌+個人帳戶，只是我們要考慮社會統(tǒng)籌部分有多大。可能有的學(xué)者覺得社會統(tǒng)籌部分大一點好，因為大家不放心，沒關(guān)系，這是一個漸進(jìn)的過程。第二支柱一部分強制，一部分自愿，覺得大家也容易接受，而且可以在這個基礎(chǔ)上能夠讓事業(yè)單位和機關(guān)融進(jìn)來，所以，它保持了制度的銜接性，也保持了現(xiàn)在改革的一些經(jīng)驗，我覺得可以比較平穩(wěn)的過渡過去。

　　未解決的問題，到底這個柱子有多粗，如果第一支柱的柱子太粗了，就沒有第二支柱的空間了，這就取決很多條件了，所以，我們覺得可能在初期第一支柱規(guī)模比較大，逐漸是第二支柱規(guī)模做大，這要看一些影響因素了，就有很多了，我就不多說了。這是一個比例問題。

　　我們現(xiàn)在如果說八個人帳戶做實，我們又回到了當(dāng)年討論了半天的隱性債務(wù)問題了，中人的錢到底怎么辦，投資不足怎么辦，這個是繞不過去的門檻，就像智利當(dāng)時變的時候也是繞不過去的門檻，但也會有辦法，中國人這么聰明，只要你想出來這樣做，總有辦法慢慢解決這個問題。但你要說我完全沒有中人去解決，這個事恐怕不太現(xiàn)實。

　　勞動者就算了，我不多說了。

　　最后一個是如果建立這樣一個結(jié)構(gòu)，其實我們?nèi)匀幻媾R著一個今后養(yǎng)老金怎么正常調(diào)整的問題。大家知道我們企業(yè)養(yǎng)老金已經(jīng)九連調(diào)了，上一屆政府九年每年調(diào)，調(diào)完以后現(xiàn)在的退休老師來找我了，我每年請退休的教師吃飯，每年12月份最后一周請已經(jīng)退休的老師吃一次飯，當(dāng)然不是大宴請，是在我們的食堂吃，吃一次飯，前幾年大家都沒什么意見，我說老師有啥意見給我提，我轉(zhuǎn)達(dá)給校領(lǐng)導(dǎo)，沒啥意見。這兩年有意見了，說企業(yè)已經(jīng)九連調(diào)了，為什么我們不調(diào)，我說我把這個意見轉(zhuǎn)達(dá)給校領(lǐng)導(dǎo)，對啊，人家說了，我們怎么不調(diào)啊。不管你什么樣的制度，養(yǎng)老金這老一代人退出了，總面臨隨著物價變化和經(jīng)濟發(fā)展怎樣跟上的問題，這個問題我們一直沒有解決好。而你經(jīng)濟發(fā)展越快，在職人收入增長越快，這個問題就越大，他們就越在意，因為工資增長快的時候物價上漲也挺快，是不是能跟上物價上漲，是不是能夠分享經(jīng)濟發(fā)展成果，這對那些老人是在意的，如果他在意的話壓力很大，當(dāng)然有些老人可能退的時候，當(dāng)然我父親退休的時候退休金很低，他現(xiàn)在就覺得很滿意，他70多歲退休，現(xiàn)在已經(jīng)90多歲了，他覺得我退休挺好的，比我當(dāng)年工資高多了，但我們一看你才這點退休金。但因為整個過程是經(jīng)濟發(fā)展過程，是貨幣工資迅速增長的時期，等到有一天中國貨幣工資達(dá)到了平穩(wěn)增長，就像發(fā)達(dá)國家一樣每年1-2%的時候，這個問題就好調(diào)節(jié)了，越是在經(jīng)濟發(fā)展快的時候，這個問題的調(diào)節(jié)就很重要。

　　這是我們面臨的一些問題，只是提出了問題，沒有解決問題的辦法，希望大家能夠給我更好的解決問題的思路。謝謝大家。

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