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　　智利于20世紀(jì)80年代初開始對養(yǎng)老保障體系進(jìn)行徹底改革，確立了可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障體系，并通過多種投資組合選擇、最低收益保證、強(qiáng)制準(zhǔn)備金制度以及參保者最低保障等制度安排，實(shí)現(xiàn)了新老制度的平穩(wěn)過渡，成為發(fā)展中國家建立現(xiàn)代養(yǎng)老保障體系的成功典范。

　　經(jīng)過改革，智利養(yǎng)老保障體系的覆蓋程度從1980年的60％提高到現(xiàn)在的100％，專業(yè)運(yùn)作的個人賬戶投資收益受到保護(hù)，分享了經(jīng)濟(jì)改革的成果。同時，養(yǎng)老金投資成為推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。有研究預(yù)測，智利養(yǎng)老金占GDP的比重將在2020年達(dá)到80％左右。

　　近年來我國養(yǎng)老保障體系的建設(shè)取得明顯進(jìn)展，但發(fā)展水平仍相對滯后，以現(xiàn)收現(xiàn)付的傳統(tǒng)模式為主，收支不平衡矛盾日益突出，智利養(yǎng)老保障制度的改革轉(zhuǎn)軌經(jīng)驗(yàn)無疑具有重要借鑒意義。

　　“三支柱”養(yǎng)老金體系

　　智利是南美比較富裕的發(fā)展中國家，2011年的人口總數(shù)約為1700萬，人均GDP約為14000美元，位居南美洲第一。但在1980年，智利人均GDP僅為2500美元左右，1981年達(dá)到2900美元左右。1982年起，由于拉美債務(wù)危機(jī)以及一系列的社會政治矛盾，其人均GDP一路下滑，經(jīng)歷了拉美所謂“失掉的十年”。

　　智利于1920年初次建立養(yǎng)老金制度，基本采用傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付方式。自20世紀(jì)60年代起，智利的養(yǎng)老金制度已逐步暴露出多方面問題，其主要特征有：養(yǎng)老保障制度不健全，產(chǎn)生了高額赤字；繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過高，繳費(fèi)率甚至曾經(jīng)高達(dá)應(yīng)納稅收入的50％；為大多數(shù)參保人員支付的養(yǎng)老金非常少，無法滿足基本生活需求，約70%的參保人員退休時拿到的養(yǎng)老金等于或低于最低養(yǎng)老金；公平嚴(yán)重缺失，只有小部分人可在退休時領(lǐng)取不受通貨膨脹影響的高額養(yǎng)老金；而大部分人則無法享受；資金來源嚴(yán)重短缺，在社保繳費(fèi)率日益走高的同時，財政負(fù)擔(dān)也越來越重，舊制度越來越不堪重負(fù)；繳費(fèi)與待遇不掛鉤，嚴(yán)重影響企業(yè)和個人繳費(fèi)的積極性。

　　在此背景下，智利政府從1980年開始對本國養(yǎng)老金制度進(jìn)行徹底改革，建立新的三支柱現(xiàn)代養(yǎng)老金體系，并在隨后的幾十年中不斷完善養(yǎng)老保障體制，使其同社會、經(jīng)濟(jì)、國民需求以及資本市場發(fā)展等多方面相匹配。

　　從智利養(yǎng)老金制度改革的基本思路看，首先，明確第一支柱的基礎(chǔ)保障角色，建立以第二支柱為主體、第三支柱進(jìn)行補(bǔ)充的養(yǎng)老保障體系。新制度徹底打破了原來單一的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，建立了一個以個人賬戶為基礎(chǔ)的多支柱繳費(fèi)確定型養(yǎng)老金體系。其中，第一支柱為社會共濟(jì)養(yǎng)老基金，資金由政府完全承擔(dān)。新引入的第二支柱強(qiáng)調(diào)“儲蓄和投資”概念，參保人員工作期間繳納的費(fèi)用為其退休后的養(yǎng)老保障提供資金，政府不再承擔(dān)。所有繳費(fèi)計入個人賬戶，由私營的養(yǎng)老基金管理公司負(fù)責(zé)管理和投資，投資收益積累在個人賬戶中。第三支柱為自愿性補(bǔ)充養(yǎng)老金，享有稅收減免，可提前支取，但提前支取部分需繳納罰金。除此之外，還有一部分與繳費(fèi)無關(guān)的養(yǎng)老金（如社會養(yǎng)老救濟(jì)金），發(fā)放給無其他養(yǎng)老金收入的貧困老人。

　　其次，打破“大鍋飯”模式，協(xié)調(diào)養(yǎng)老金繳費(fèi)與領(lǐng)取水平，提高公平性和合理性

　　通過分離第一和第二支柱，打破原有的“大鍋飯”模式，確立最低保障與多繳多得相結(jié)合的模式。這樣既可以履行政府普惠的責(zé)任，又可以兼顧個人參與養(yǎng)老保險的責(zé)任，保持制度的靈活性，鼓勵為未來儲蓄。

　　再次，充分利用資本市場，引入專業(yè)管理和競爭機(jī)制。智利舊的養(yǎng)老金制度采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，依靠繳費(fèi)和其他財政補(bǔ)貼支付，基本沒有對養(yǎng)老金做增值保值的投資管理，導(dǎo)致養(yǎng)老繳費(fèi)負(fù)擔(dān)高企，養(yǎng)老金支付壓力巨大。新的制度下，第二支柱引入專業(yè)的養(yǎng)老基金管理公司，鼓勵市場競爭，對養(yǎng)老金個人賬戶進(jìn)行專業(yè)管理和投資，通過投資股票、債券等多種類型的金融產(chǎn)品提高養(yǎng)老金的投資回報。

　　第四，為新舊制度平穩(wěn)過渡做好短期安排和長期規(guī)劃。為了順利向新的養(yǎng)老保障體系過渡，智利政府制訂了截至2045年的長期財政計劃，為較高的制度轉(zhuǎn)軌成本提供財政支持。特別在改革初期，財政支持力度較大；而隨著改革的深化和制度的完善，此項(xiàng)財政支出逐漸減少。

　　第五，保持制度的靈活性，滿足不同人群的需求。新舊制度的一個重要區(qū)別是，在新制度中，如果退休人員沒有達(dá)到領(lǐng)取最低養(yǎng)老金的條件（即繳費(fèi)滿20年），仍可領(lǐng)取最低養(yǎng)老保障，直到將其個人賬戶的余額全部領(lǐng)完。但在舊制度中，同等情況的退休人員則無法領(lǐng)取任何養(yǎng)老金，將損失工作期間繳納的費(fèi)用。

　　新舊養(yǎng)老制度轉(zhuǎn)換與收益保證

　　為保證社會穩(wěn)定，新的養(yǎng)老保障體系建立后，政府并不強(qiáng)制要求參保人員退出舊體系，允許其在過渡期間自由選擇留在舊體系或者進(jìn)入新體系。為了迅速建立和鞏固新的體系，智利政府采取了一系列激勵機(jī)制。一是要求雇主按照一定繳費(fèi)比例相應(yīng)提高雇員工資，而且雇員的繳費(fèi)水平低于舊制度。因此，盡管在新制度下，參保人員需要自己繳費(fèi)，但其收入增加較好地彌補(bǔ)了這一部分；雇主的總體負(fù)擔(dān)也有所降低。二是凡是從舊體系過渡到新體系的參保人員，財政部均立即向其發(fā)放認(rèn)可憑證，證明新體系對參保人員因?yàn)檫^渡產(chǎn)生的債務(wù)。這種憑證對許多雇員來說，價值比原有制度下的養(yǎng)老金承諾大得多。三是政府開展一系列關(guān)于新制度的公眾宣傳。這些措施取得了非常不錯的效果。截至1981年底，舊體系內(nèi)的參保人數(shù)已降至1980年的一半。

　　此外，智利養(yǎng)老基金逐步轉(zhuǎn)向多元化的資產(chǎn)配置。智利養(yǎng)老基金的資產(chǎn)配置可分為兩個大的階段：1981-2002年是單一投資組合階段。上世紀(jì)80年代初期，智利養(yǎng)老基金只能投資于國債和央行票據(jù)。自1985年起，允許投資于本國股市和企業(yè)債。到上世紀(jì)90年代中期，股票投資大幅增長，達(dá)到組合的30％。本世紀(jì)初期，政府允許養(yǎng)老基金進(jìn)行海外投資后，海外投資比例達(dá)到11％，幾乎全部投資于共同基金；2002年至今是多投資組合階段。養(yǎng)老基金按照股票和債券的不同比例提供五種投資組合，參保人員可以根據(jù)自己的風(fēng)險偏好和收益需求進(jìn)行選擇。

　　2007年智利養(yǎng)老基金平均36％投資于海外市場，2011年海外投資比例的上限為45％，而最新的法律提案將上限提升至80％。智利不斷放寬海外投資比例的原因在于，與國內(nèi)的資本市場規(guī)模相比，養(yǎng)老基金管理公司管理的資產(chǎn)規(guī)模非常巨大，可能會導(dǎo)致資本市場的不穩(wěn)定，增加養(yǎng)老基金投資的風(fēng)險。因此，將養(yǎng)老基金向海外市場分流，既能分散投資、規(guī)避風(fēng)險，又能分享全球增長成果?？傮w來說，國家的投資政策會直接影響?zhàn)B老基金的資產(chǎn)配置。一旦政策允許后，養(yǎng)老基金會迅速投資于股票和海外市場，并且達(dá)到投資限制的上限。

　　為監(jiān)管這些養(yǎng)老基金，智利財政出資組建了專門機(jī)構(gòu)——養(yǎng)老金監(jiān)管局，對養(yǎng)老基金進(jìn)行監(jiān)管并發(fā)布法規(guī)細(xì)則。根據(jù)規(guī)定，智利養(yǎng)老基金需對其所管理的每種投資組合做出最低收益保證，取下述（1）和（2）的較低者：（1）過去36個月所有同類基金的平均實(shí)際年收益率減去4個百分點(diǎn)（對于A組合或者B組合）或2個百分點(diǎn)（對于其他類型的組合）；（2）過去36個月所有相同類型基金的平均實(shí)際年收益絕對值的50％。

　　為了達(dá)到這一最低保證，法律規(guī)定所有養(yǎng)老基金需要建立一個“收益波動準(zhǔn)備金”。凡是某類型養(yǎng)老基金的收益超過該種養(yǎng)老基金規(guī)定的收益水平時，超出的收益自動進(jìn)入收益波動準(zhǔn)備金。此外，政府還強(qiáng)制要求養(yǎng)老金資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)建立“強(qiáng)制準(zhǔn)備金”，規(guī)模不少于所管理養(yǎng)老基金資產(chǎn)的1％。如果某一養(yǎng)老基金管理公司的投資收益率低于最低收益保證，則需從兩個準(zhǔn)備金中提取資金彌補(bǔ)客戶，以達(dá)到最低收益水平。

　　一旦養(yǎng)老基金投資失敗，而收益波動準(zhǔn)備金和強(qiáng)制準(zhǔn)備金均不能保證最低收益時，則由政府財政予以彌補(bǔ)，以確保參保人員的最低養(yǎng)老保障。如果殘疾人和低收入公民參保的養(yǎng)老基金破產(chǎn)，政府負(fù)責(zé)按最低收益率支付該類人群最低保障水平的養(yǎng)老金。如果人壽保險公司破產(chǎn)，政府承擔(dān)全額最低養(yǎng)老金，以及超過最低養(yǎng)老金部分的75%但不超過額度上限的部分。另外，政府也會對其他一些符合特定條件的參保人員，支付最低水平的養(yǎng)老金。

　　1981-2007年間，智利養(yǎng)老基金總資產(chǎn)的年平均增長率達(dá)到23％，從1981年的3.05億美元（占當(dāng)年GDP的0.9％）增長到2007年的1100億美元（占當(dāng)年GDP的64％），這一數(shù)字在2011年達(dá)到1455億美元（占當(dāng)年GDP的53%）。

　　高效而市場化的投資管理模式使養(yǎng)老基金管理公司獲得較好的投資回報。在新制度建立后的25年里，養(yǎng)老基金的平均實(shí)際年收益率為10.2%，遠(yuǎn)高于新制度剛建立時4%-5%的預(yù)期。

　　對我國養(yǎng)老金制度的啟示

　　首先，公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系是維持社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)大計。智利雖然早在上世紀(jì)60年代末期就出現(xiàn)改革的提議，但其養(yǎng)老保障體系的徹底改革真正開始于上世紀(jì)80年代初，而此時也正值拉美經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。一方面，嚴(yán)重惡化的經(jīng)濟(jì)對于弱勢群體和低收入人群的影響更大，進(jìn)一步激化各種社會矛盾，促使政府下決心廢舊立新，對智利深層次社會制度進(jìn)行調(diào)整。事實(shí)上，除了養(yǎng)老金的支付水平，原有養(yǎng)老金制度的不公平也是改革獲得廣泛支持的重要原因。通過改革，智利建立起一套較為公平的收入分配體系，提高了養(yǎng)老金體系運(yùn)行的效率和公平性，對于智利走出上世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)起到了關(guān)鍵的支撐作用。

　　其次，頂層設(shè)計是養(yǎng)老保障體系協(xié)調(diào)發(fā)展和運(yùn)作良好的重要前提。智利的養(yǎng)老保障體系在20世紀(jì)70年代還是單一的大鍋飯模式，由于管理不當(dāng)引起諸多社會矛盾。智利政府下定決心統(tǒng)籌考慮，分離第一和第二支柱，建立第三支柱，自此形成較為完善的、適合其國情的養(yǎng)老金體系。為解決新舊制度過渡產(chǎn)生的改革成本，智利政府作了長遠(yuǎn)的測算并提供財政支持，確保了改革的持續(xù)推進(jìn)和深化。

　　再次，做好風(fēng)險防控體系，保證弱勢群體的最低收入。養(yǎng)老體系的改革必然面臨多重困難和風(fēng)險。因此，建立一個多層次的風(fēng)險防控體系，明確政府和個人的責(zé)任，是建立一個完善的養(yǎng)老保障體系所不可或缺的。同時，對于特殊人群（如殘疾人、失能老人、極低收入者等），政府有義務(wù)實(shí)行最低保障原則。

　　最后，投資限制與市場發(fā)展階段和經(jīng)驗(yàn)累積程度相適應(yīng)，逐步擴(kuò)大投資靈活性。智利政府對于養(yǎng)老基金的投資品種和投資范圍的限制，在長期探索中逐步放開，養(yǎng)老基金獲得越來越多的投資決策權(quán)，市場化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)逐步積累，投資手段也越來越成熟，充分實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金的保值增值。

　?。ㄗ髡邅碜灾袊C監(jiān)會研究中心，北京證券期貨研究院）

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