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　　每逢全國兩會，如果以“公眾關心的十大問題”做調查，哪些議題名列前茅呢？研究2003年至2012年十年間媒體在歷年全國兩會召開前夕所做調查后可知，有兩個議題在這十年中始終處于前十位的位置，其中一個是“反腐倡廉”，另一個就是“社會保障”。

　　以“覆蓋城鄉(xiāng)居民”為目標，在2003-2012年的十年中，尤其是后五年，中國的社會保障制度建設已經有了長足的進步。

　　2012年的十八大報告再次提出：“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。”以這個標準去衡量，社會保障制度改革仍然任重道遠。

　　2013年全國兩會已經開幕。3月5日，在提交十二屆全國人大一次會議審議的政府工作報告中，關于今年的社會保障工作，溫家寶總理是這樣說的：“完善社會保障制度。堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，不斷擴大社會保障覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次和保障水平，加強各項制度的完善和銜接，增強公平性，適應流動性，保證可持續(xù)性?！?/P>

　　公眾關切

　　每逢全國兩會，如果以“公眾關心的十大問題”做調查，哪些議題名列前茅呢？研究2003年至2012年十年間媒體在歷年全國兩會召開前夕所做調查后可知，有兩個議題在這十年中始終處于前十位的位置，其中一個是“反腐倡廉”，另一個就是“社會保障”。

　　而在距離今天最近的2011年和2012年，居于榜首的都是“社會保障”。其他八年中，有六年獨占鰲頭的是“反腐倡廉”，還有兩年是“社會公平”。

　　不過，除了2005年，“社會保障”始終在前十位中占有一席之地，2003年位列第六，2004年位列第七，2006年位列第五，2007年位列第九，2008年位列第七，2009年位列第八，2010年位列第九。但到2011年，一躍而上，爭得桂冠；2012年則得以衛(wèi)冕。顯而易見，在公眾心目中，社會保障問題的位置越來越重要了。同時，這也許說明公眾心態(tài)的變化，即對與自己切身利益相關的問題越來越在乎，越來越關切。

　　十年對策

　　就公眾關心的社會保障問題，政府是如何應對的呢？可從2003年至2012年兩會上的《政府工作報告》（以下簡稱“報告”）中理出線索來。

　　與公眾關心的問題相呼應，歷年《政府工作報告》中都至少有兩大段涉及社會保障。其中必有一段是總結過去的一年（或五年）的成績，另有一段是布置當年（或今后五年）的任務。

　　2003年的報告以“社會保障體系框架基本確立”和“進一步做好擴大就業(yè)和社會保障工作”兩個小標題來總結過去五年的社會保障工作和部署當年的社會保障工作。當年工作的重點是：“繼續(xù)加強"兩個確保"和城市"低保"工作，搞好"三條保障線"的銜接。完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度，繼續(xù)擴大各項社會保險覆蓋面。穩(wěn)步推進國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌?！保ň幇矗骸皟蓚€確保”是指確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費按時足額發(fā)放。三條保障線即下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險制度和城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。）

　　從以上說法中，可以看到鮮明的時代特點。當時，中國政府正采取積極措施，解決國企改革和下崗分流的遺留問題。所以，當時對社會保障的認識主要是“經濟體制改革的配套工程”和“社會穩(wěn)定器、安全網”。

　　在這樣的認識基礎上，社會保障走過了2004年、2005年和2006年。到2007年，報告稱：“經過多年努力，國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌基本完成”，“城鄉(xiāng)社會救助體系框架基本建立”。

　　于是，2007年召開的十七大對社會保障工作提出了更高的要求，并對社會保障的操作性定義進行了重新界定。十七大報告指出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活?！辈⒌谝淮螐纳鐣Ｕ鲜恰敖洕w制改革的配套工程和社會穩(wěn)定器、安全網”的較為狹義的理解中走出來，而將“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”寫入了黨的最高層次的文件中。

　　隨著認識基礎的變化，社會保障的操作性定義也在十七大報告中被重新界定：“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。”

　　當時，城市低保和社會救助體系經過15年的努力已經相對完善。于是，農村最低社會保障制度的建立擺上了議事日程。2005年和2006年的報告都提出：“有條件的地方要探索建立農村居民最低生活保障制度?！?/P>

　　而到2007年，“已有25個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、2133個縣（市、區(qū)）初步建立了農村最低生活保障制度”。在此基礎上，2007年的報告部署：“今年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度，這是加強"三農"工作、構建和諧社會的又一重大舉措。各地要根據(jù)實際，合理確定低保對象范圍和標準，中央財政對困難地區(qū)給予適當補助?！?/P>

　　經過一年的努力，到2008年，報告鄭重宣布：“2007年在全國農村全面建立最低生活保障制度，3451.9萬農村居民納入保障范圍?！敝链?，“城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立”。報告指出：“這是保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活的一項根本性制度建設?！?/P>

　　關于農村新型合作醫(yī)療制度（新農合），此前，在2003年，報告就提出，要“搞好農村新型合作醫(yī)療制度試點工作”。經過五年的努力，到2008年，報告中說：“新型農村合作醫(yī)療制度不斷完善，已擴大到全國86%的縣，參合農民達到7.3億人?！钡?009年，“參加新型農村合作醫(yī)療的人口8.14億，參合率91.5%”。與此同時，2008年，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險也開始試點，報告中提到的試點城市是88個。2009年報告中的說法是：“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點城市由上年的88個增加到317個，參保人數(shù)增加7359萬，總計達到1.17億。”2010年報告中給出的數(shù)據(jù)是：“城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險參保4.01億人，新型農村合作醫(yī)療制度覆蓋8.30億人”。加起來，應該是12.3億人，占當年總人口13.71億人的90%，基本上達到了“覆蓋城鄉(xiāng)居民”的目標。

　　關于農村新型社會養(yǎng)老保險制度（新農保），2008年的報告提出：“鼓勵各地開展農村養(yǎng)老保險試點?！?009年的報告則進一步要求：“新型農村社會養(yǎng)老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣（市）?！?010年的報告再次提出：“加快完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。扎實推進新型農村社會養(yǎng)老保險試點，試點范圍擴大到23%的縣?！?011年，則要“加快健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。將新型農村社會養(yǎng)老保險試點范圍擴大到全國40%的縣”。到2012年，報告提法為，年底前實現(xiàn)新型農村社會養(yǎng)老保險“制度全覆蓋”。

　　2011年的報告首次提出：“推進城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點?！苯涍^一年的努力，2012年的報告宣布：城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度也要在年底前實現(xiàn)“制度全覆蓋”。

　　至此，以“覆蓋城鄉(xiāng)居民”為目標，在2003-2012年的十年中，尤其是后五年，中國的社會保障制度建設已經有了長足的進步。

　　基本態(tài)勢

　　目前，城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險的基本態(tài)勢是：

　　2011年年末，全國城鎮(zhèn)居民最低生活保障對象2256萬人，農村最低生活保障對象5298萬人，農村五保供養(yǎng)對象579萬人（編按：“五?！笔侵副３浴⒈４?、保住、保醫(yī)、保葬）。2011年，城市和農村醫(yī)療救助資金共資助6649萬人參加醫(yī)療保險，直接醫(yī)后救助2367萬人次?；旧献龅搅藨１M保，制度上實現(xiàn)了“全覆蓋”。

　　2011年年末，全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為4.73億人，其中參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數(shù)2.52億人，參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人數(shù)為2.21億人，總的參保率為95.7%。在農村，新農合的參合人數(shù)已達8.32億人，參合率97.5%。以此計算，全國已經被醫(yī)療保障覆蓋的人口，總比重已達到96.4%，醫(yī)療保險（合作醫(yī)療）“覆蓋城鄉(xiāng)居民”已成為事實。

　　由于養(yǎng)老保險在覆蓋城鄉(xiāng)居民方面起步較晚，情況相對比較復雜。截至2011年年末，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度參保人數(shù)為2.61億人，新型農村社會養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度（有的地方將城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農保合并，稱為“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”）的覆蓋人群為3.61億人。加總起來，已達6.22億人。

　　在2012年的兩會上，人力資源和社會保障部領導的說法是：“我們有信心，今年這兩項制度（新農保和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險）的覆蓋人數(shù)有望達到甚至超過4億人?！比绻由铣擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保人員將近3億人，養(yǎng)老保險的安全網覆蓋的城鄉(xiāng)居民總數(shù)將達7億人。按第六次人口普查提供的數(shù)據(jù)，中國18歲及以上的人口大約10億人。那么到2012年年底，養(yǎng)老保險對城鄉(xiāng)居民的覆蓋面將達到70%。但是，要實現(xiàn)“對象全覆蓋”，估計要到“十二五”期末，也就是2015年了。

　　現(xiàn)有難題

　　2012年的十八大報告再次提出：“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。”以這個標準去衡量，社會保障制度改革仍然任重道遠。

　　在編織覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險安全網時，制度安排上還是有疏漏之處。最主要的是流動人口養(yǎng)老保險的轉移接續(xù)問題并沒有真正得到解決，這可能涉及一兩億從農村流向城市以及在城市間流動的勞動者。

　　值得關注的是，國家審計署2012年發(fā)布的審計結果并沒有揭示上述問題的存在。因為審計結果展示的是在某一時點上的一組靜態(tài)數(shù)字，上述流動中的勞動者是繳費了，也被統(tǒng)計進入參保者了。但當他們再次流動時，以前的繳費記錄及積累的保險費是否能轉移到下一個工作地點并連續(xù)上，卻又成了問題。他們中的很多人，可能在勞動生涯中一直在繳費，一直被統(tǒng)計為參保者，但到了法定退休年齡，卻不能或不能足額領取他們應該領取的養(yǎng)老金。

　　這個問題的存在，令即將“全覆蓋”的養(yǎng)老保險安全網上存在一個可能涉及一兩億人的缺口。2011年，中國的農民工有2.53億人，其中外出農民工是1.59億人；而參加基本養(yǎng)老保險的農民工人數(shù)僅為4140萬人，僅占前者的16.36%，后者的26.04%。

　　在醫(yī)療保險（合作醫(yī)療）方面，2011年，國家財政向城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、新型農村合作醫(yī)療制度以及城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度這三項制度共投入2197億元，目前這三項制度的收入中，國家財政投入占了大頭（82%），而上述投入占2011年國家財政收入（103740億元）的2%。但是，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的實際報銷比例僅為52.28%，新農合為49.20%，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保為44.87%。這也就意味著，總人數(shù)達到10億之巨的這三項制度的參保者，在患病就診時仍然要自己付出一半的醫(yī)療費用，“看病貴”的問題沒有得到徹底解決。

　　于是，2012年8月，國務院六部委聯(lián)合發(fā)布《關于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導意見》。針對罹患“大病”的人群，在基本醫(yī)保已經報銷的費用之外，指導意見對個人負擔的合乎規(guī)定的醫(yī)療費用再次給予報銷，并要求實際報銷比例不低于50%。

　　如此看來，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農合以及城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的參保（參合）者，在生大病時，其合乎規(guī)定的醫(yī)療費用可望在基本醫(yī)療中報銷一半，在大病保險中報銷另一半中的50%，大致能夠達到75%左右。以上做法，符合十七大報告中將商業(yè)保險歸為社會保障制度“補充”的說法。但這項制度剛剛開始實施，其運行效果和效率如何，還需進一步觀察。

　　在城鄉(xiāng)低保和社會救助制度方面，最突出的問題是社會救助立法的問題?！渡鐣戎ā窂?005年就開始起草，歷經8年，第十屆、第十一屆全國人大常委會均將其納入立法計劃。但在2009年、2010年，兩次提交國務院常務會議審議均未通過，迄今仍未能提交到全國人大常委會審議。就國際經驗來看，社會救助立法本來應該是所有社會保障法律制度中最簡單明了、最容易通過的一部法律，在中國卻發(fā)生了種種分歧，這在世界各國的社會救助立法中十分罕見。

　　另一方面，隨著物價不斷上漲和居民生活費用增加，一部分居民家庭雖然人均收入超過了最低生活保障標準，但因家中有必須支出的大額開支，家庭經濟狀況仍然入不敷出，他們的生活水平達不到最起碼的標準。這種現(xiàn)象可以稱為“支出性貧困”，即在一定時間內或某種特殊情況下因支出遠超收入造成的貧困現(xiàn)象。近年來，針對“支出性貧困”問題，國內已開展研究和試點。在一些城市，譬如上海，已經取得了階段性的成果。

　　政府職責

　　2003年以來的十年中，我國社會保障制度建設方面取得的成就是有目共睹的。但是，要滿足社會和人民群眾的需求，還存在一定的距離。尤其是近年來，關于養(yǎng)老保險基金“缺口”和“債務”以及“延遲退休年齡”的相關討論，使公眾對社會保障制度的發(fā)展前景存有不少疑惑。這也是2011年和2012年“公眾關心的十大問題”中，社會保障居于首位的原因之一。

　　簡言之，所謂養(yǎng)老保險基金的“缺口”和“債務”，實際上講的就是政府的財政補貼?？梢赃@樣說：政府給予財政補貼，就沒有“缺口”和“債務”；反之就有“缺口”和“債務”。

　　從理論上說，養(yǎng)老保險就是雇主（用人單位）、雇員（勞動者）和政府三方籌資的。試圖以雇主（用人單位）和雇員（勞動者）兩者的繳費以及將基金投入資本市場運營來達到“收支平衡”，從國際國內的金融形勢看，幾乎就是天方夜譚。從政府方面看，2011年在養(yǎng)老保險方面的投入不到3000個億，占財政收入的3%左右。有研究表明，從2013年到2050年的38年中，政府在養(yǎng)老保險方面的財政補貼，會達到18.3萬億元。其實平均下來每年也不到5000億元，以2011年的財政收入作基數(shù)，也不過是5%而已。中國要度過人口老齡化的高峰，付出這點代價是值得的。再說，這也是政府不可推卸的基本職責。

　　至于“延遲退休年齡”，因為存在年齡歧視，現(xiàn)在的藍領工人，女的到40歲以上，男的到50歲以上，都存在一個明顯的“就業(yè)困難期”。在這10-15年中，失業(yè)的風險極大，但同時還要繼續(xù)繳納保險費，已使勞動者難以應付。如果延遲退休年齡到65歲，對這個社會群體而言，就是要將“就業(yè)困難期”再拉長5年，達到15-20年。人的一生有幾個15-20年？所以，在現(xiàn)有社會條件下采取這樣的措施，可以說對中國70%左右的勞動者不利。

　　其實，老齡化在中國被“妖魔化”了。中國到人口老齡化最高峰時，還有8億勞動力。雖說老年贍養(yǎng)比可能會達到2∶1，但更重要的是勞動生產率，也就是說中國的8億勞動力能創(chuàng)造多大規(guī)模的社會財富。另外，除了創(chuàng)造更多的社會財富，還要有合理的社會分配。老年保障主要取決于這兩者，而不是簡單的“保險精算”。

　?。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W院社會學研究所研究員）

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