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　　封進

　　國務(wù)院常務(wù)會議近日決定，合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（放心保），建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。盡管已有15個省份早在前兩年就將這兩個制度合二為一，但此次由國務(wù)院明確提出這一舉措，仍贏得了輿論的一片叫好，因為該政策與人們期待的改革方向是一致的。

　　新農(nóng)保和城居保合并可謂水到渠成，一是因為這兩個制度的框架高度一致，繳費模式都是由個人繳費和政府補貼相結(jié)合，養(yǎng)老待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全部來自各級政府補貼，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡和最低繳費年限等規(guī)定也是同樣的，只是在繳費水平的選擇和待遇水平上有所差異，因此將二者合并在技術(shù)上比較簡便。二是從參保人數(shù)上看，新農(nóng)保具有壓倒性優(yōu)勢，目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)共有4.9億，其中95%的參保人來自新農(nóng)保，合二為一便于精簡機構(gòu)，提高管理效率。

　　統(tǒng)一兩個制度顯然具有積極的影響。首先，可以縮小城鄉(xiāng)收入差距。2012年全國新農(nóng)保待遇平均水平為每年700元左右，城居?；A(chǔ)養(yǎng)老金比新農(nóng)保略高。合并之后，新農(nóng)保的整體待遇水平會有所提高，逐步與城居保一致。比如，上海今年1月就將新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整到與城居保一樣。更重要的是制度合并能促進城鄉(xiāng)融合，破除以身份決定社保的傳統(tǒng)模式，有助于城鄉(xiāng)人口流動，推進城市化進程，減少社會歧視。

　　對我國養(yǎng)老金體系改革而言，兩個制度合并帶來的養(yǎng)老金金額本身變化并不大，許多城市二者的待遇水平早已統(tǒng)一。這一舉措的主要意義在于釋放了改革信號，讓公眾對養(yǎng)老金的公平性有更迫切的期待，比如解決養(yǎng)老金的雙軌制問題、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇過低等。

　　事實上，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險目前需要有當?shù)貞艏拍軈⒓踊蛳硎埽蚨匀粺o法克服人口跨地區(qū)流動對該制度造成的障礙。要解決這個難題，我們需直面我國巨大的地區(qū)發(fā)展差異。例如，上海目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平是每人每月540元，而2012年對陜西、河南、江蘇三省的六個縣調(diào)查得到的新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇平均值為每人每月78.64元，而且發(fā)達地區(qū)今后養(yǎng)老金待遇的增長速度也會更快。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金來自政府補貼，東部地區(qū)養(yǎng)老金之所以較中西部地區(qū)更高，主要是因為地方政府的補貼更多。

　　此外，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間此消彼長的問題也不容忽視。去年10月底，國務(wù)院總理李克強表示，我國有3億多人參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，到2013年10月，有累計3800萬人中斷繳保險（棄保）?！皸壉！庇蟹N種原因，職工養(yǎng)老保險的繳費金額過高是一個重要原因，雖然其待遇比城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險高很多，但那只是“看上去很高”。在統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、政府加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補貼的形勢下，職工養(yǎng)老保險就更加沒有吸引力，這無疑會加大基金平衡的壓力。恐怕過一陣子，我們就要去應(yīng)付職工養(yǎng)老保險產(chǎn)生的問題，好似按下葫蘆浮起瓢。

　　所以，我們在欣喜之余，就不難理解對制度進行“頂層設(shè)計”的重要性。進行較為徹底的制度改革是維護養(yǎng)老保險公平性的必由之路，不分職業(yè)和身份，建立一個統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險是不少國家的做法?，F(xiàn)在我國已有近5億人加入了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險，因而似乎可以研究一下在更大范圍內(nèi)推出統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險了。日本在20世紀50年代只有大企業(yè)雇員和公務(wù)員有養(yǎng)老保險，大量中小企業(yè)雇員、農(nóng)民、自我雇傭者都沒有。為解決養(yǎng)老保險的全覆蓋問題，日本于1961年推出了國民養(yǎng)老金制度，規(guī)定凡是20歲以上60歲以下，在日本擁有居住權(quán)的所有居民都必須加入該體系，由個人繳費和政府財政補貼共同承擔養(yǎng)老金。新西蘭、荷蘭采用的是無繳費制度，即民眾達到一定年齡后，由政府財政支付基本養(yǎng)老金。社會養(yǎng)老保險的公平性在于，有一塊共同的部分，在此基礎(chǔ)上，多出來的部分遵循多繳多得的原則分配。因此，在我國地區(qū)發(fā)展條件差異較大的現(xiàn)實下，共同的部分在地區(qū)間可以有差異，比如與地區(qū)的消費水平掛鉤。

　　這次制度統(tǒng)一無疑是在向著實現(xiàn)社會公平的目標邁進，先從條件比較成熟的地方改起。當然，我們希望以后能真的去啃一啃養(yǎng)老制度上的硬骨頭。

　?。ㄗ髡呦祻偷┐髮W經(jīng)濟學院教授）

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