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　　據(jù)財經網(博客,微博)消息 中國養(yǎng)老保險制度的整體改革方案設計已經啟動。據(jù)了解，其內容涉及破除養(yǎng)老金雙軌制、做實空賬、提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級與養(yǎng)老基金入市投資等多方面。接近人社部的人士透露，4月時，新一屆政府各副總理分工落定后，國務院總理李克強就多項重點領域改革作出部署，以三個月為期，要求各分管副總理拿出方案。其中，就包括養(yǎng)老金制度改革方案，由人社部部長尹蔚民直接負責。

　　4月25日，人社部一季度新聞發(fā)布會上，發(fā)言人尹成基亦證實，目前，人社部正就此聽取各方意見，進行研究和論證。據(jù)了解，這一輪養(yǎng)老金改革，很可能沿襲本輪醫(yī)改的操作方式，多方征集意見后，匯集成數(shù)套方案，面向社會公開討論，最后整合執(zhí)行。

　　消息稱養(yǎng)老金制度改革方案由人社部部長尹蔚民直接負責

　　養(yǎng)老金之憂

　　自1997年始建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(下稱城職保)，是中國養(yǎng)老保險制度的主體，其覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)的企業(yè)職工。2009年底，新型農村社會養(yǎng)老保險(下稱新農保)建立并迅速推廣，2011年起，面向數(shù)千萬城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)者和無業(yè)居民的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(下稱城居保)也得以建立。從覆蓋率上來講，中國的養(yǎng)老金制度處于歷史上最好的時期。但這背后，也隱藏著危機。

　　從世界范圍看，養(yǎng)老金制度大體分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種。前者是由工作者供養(yǎng)退休者，下一代人支持上一代人；后者是由勞動者自身工作時的積蓄，支持其本人退休后的收入。中國的基本養(yǎng)老金中統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶并存的設計，本意是將兩種制度加以融合，取長補短，但囿于中國養(yǎng)老制度的先天不足，其設計初衷并未實現(xiàn)，最終失去了自身平衡能力，走上了過度依賴財政資金補血的路徑。

　　按照人社部的數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金累計結存2.39萬億元。“養(yǎng)老金不存在支付缺口”的說法，被官方屢屢強調。但一個必須面對的現(xiàn)實是，自1998年至今，各級財政對養(yǎng)老金的累計轉移支付已達到1.27萬億元，這意味著，養(yǎng)老金累計結余的一半以上來自財政投入。

　　清華大學公共管理學院的研究團隊測算，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保率上漲，GDP高速增長，不斷增加工資(增長率8.7%)和繳費基數(shù)，養(yǎng)老金替代率約為社會平均工資51%的條件下，到2020年，屆時將出現(xiàn)3377億元的養(yǎng)老基金缺口。依此計算，這一年的財政補貼額將增長到萬億元以上。

　　直面核心問題

　　一直以來，雙軌制被視為養(yǎng)老制度的最大不公。

　　目前，公務員養(yǎng)老仍沿用舊制，全國事業(yè)單位人員3000萬人中，有約1000萬人仍由傳統(tǒng)財政供養(yǎng)，始終未曾繳費。剩余約2000萬人自上世紀90年代中期起陸續(xù)參加了社保制度改革，參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度，個人按照月工資8%開始繳費，進入城職保養(yǎng)老基金。但是，當他們退休后，卻仍然按照在職工資的80%~90%的水平領取退休金。2012年全國企業(yè)職工養(yǎng)老金平均1900元，而同期機關事業(yè)單位人員退休金是其2倍到3倍，這一懸殊差距日益引起公眾不滿。

　　這種只改前端、不改后端的方式，形成“多輸”局面。對事業(yè)單位人員而言，每月繳納8%的費用，意味著其在職時收入的下降；而這部分事業(yè)單位人員只繳了少量的錢，卻按照城鎮(zhèn)職工的兩倍支取養(yǎng)老金，事實上造成了企業(yè)職工供養(yǎng)事業(yè)單位人員的后果，進一步損害了養(yǎng)老基金的財務平衡；對財政資金來說，雖短期內甩掉了事業(yè)單位退休金的支付“包袱”，但當城職保基金收不抵支時，仍需動用財政資金補足。

　　不過，學界普遍認為，若將機關、事業(yè)單位人員退休金并入城職保，“腰斬”其待遇，改革阻力過大，并不現(xiàn)實。改革路徑設計，必須穩(wěn)定被改革者心理預期，過渡期內不大幅降低其待遇；差距部分，以職業(yè)年金進行彌補。

　　2012年11月26日，人社部對《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》公開征求意見。其基本原則是，個人賬戶儲蓄額可以全部攜帶并軌，但在繳費年限計算上，職工基本養(yǎng)老保險轉入新農保、城居保，原繳費年限可以直接承認接續(xù)，但新農保、城居保轉入職工保險的，年限不得累計計算。

　　這一《辦法》被學界評價為“補丁”政策，因其只支持了人群從城市到農村的單向流動，并不支持城鎮(zhèn)化的向上流動，缺少吸引力。實際上，若不能做到養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，類似轉移接續(xù)方案，對參保人并無吸引力。

　　改革成本幾何

　　按照財政部財政科學研究所提供的數(shù)據(jù)，目前全國退休事業(yè)單位職工月均養(yǎng)老金約為企業(yè)退休職工的1.8倍，年均離退休費總支出1400億元，其中大約一半來自財政撥款，另一半為自籌；而全國退休公務員養(yǎng)老金水平是企業(yè)職工的2.1倍，每年大約需要700億元，均由財政全額撥款。與財政對城職保的補貼對比可以看出，這部分支出已占財政對全部養(yǎng)老金負擔的三分之一。

　　除了不公平的問題，機關、事業(yè)單位養(yǎng)老金制度沒有設立個人賬戶，因此無法投資運營，在資本市場實現(xiàn)保值增值，意味著財政負擔將飛速攀升，政府責任無法擺脫。

　　對于雙軌制的改革，必先期付出成本，短期內財政壓力將明顯加大。具體來說，財政需要多花兩筆錢。

　　第一筆，財政需要為機關和事業(yè)單位職工額外繳納工資總額的20%，以實現(xiàn)與城職保的并軌；第二筆，是建立職業(yè)年金制度中雇主繳納的這部分，約為在職工資的5%。

　　按照測算，假如從2008年當年開始同時把機關和事業(yè)單位納入改革，全國的財政負擔占GDP比例發(fā)展趨勢可分為四個階段：2009年~2013年，支出增幅較為明顯；2014年~2020年，支出占GDP比重呈平滑下降趨勢，原因是經濟增長速度趨緩導致工資增長率下降；2021年~2048年，頭六七年里支出增長比較緩慢，后期較快，到2048年達到峰值。到2049年的節(jié)點之后，改革收益逐漸顯現(xiàn)，改革后的支出將小于不改革支出，越往后，收益越明顯。

　　但是，各部委間對于此項改革的意見并不統(tǒng)一：若不改革，短期內財政負擔輕，但遠期債務難以承受；若改革，短期內需承擔財政壓力的痛苦，但長遠看，制度是健康和可持續(xù)的。本屆政府面對的，正是在長痛和短痛間作出選擇。

　　誰來埋單

　　那么，改革的錢從哪里來？

　　全國社會保障基金理事會黨組書記戴相龍曾多次公開建議，通過劃撥國有資產擴充全國社會保障儲備基金。到2012年底，全國國有資產近70萬億元，其中，中央企業(yè)有30多萬億元。戴相龍的建議包括，規(guī)范上市企業(yè)國有股劃撥社?；鹬贫龋恢醒肫髽I(yè)上繳中央資本收益的30%劃撥社?；?；逐步將國有股超過51%的部分劃入全國社?；?。今年3月，財政部部長樓繼偉表示未來會不斷地提高國有企業(yè)利潤交到公共預算中的比例。

　　但改革中放眼全國，中央、地方財政責任如何劃分，這涉及央地財稅關系、財權、事權的重新劃分。

　　責任劃分的不明確，可能將導致改革失敗。一個教訓是，做實個人賬戶試點自2001年起至今已13年，目前，中央和地方兩級財政共同承擔個人賬戶空賬做實之責?，F(xiàn)在做實部分尚不足全部空賬的七分之一，其一大原因被許多學者認為是中央財政在其中承擔責任過少。

　　2012年，時任中國投資有限責任公司董事長的樓繼偉曾撰文闡述其財稅思路。他認為，從財力分配來看，中央集中了全國財政收入的53%左右，但是中央財政支出只占全國的20%。下一步改革的方向，應當合理進行中央地方間的職能和財力分配，把國家應該管理的事務管起來。

　　樓繼偉還表示，中國是唯一的養(yǎng)老保險由地方管理的國家。養(yǎng)老保險涉及勞動力的全國流動，在國外都是聯(lián)邦或中央政府管理。信息處理越復雜，越可能造成信息不對稱的事項，越應讓地方管理，因為地方政府熟悉基層事務。相較而言，養(yǎng)老保險國家有條件全面管理，而醫(yī)療保險可能需要國家和地方政府合作管理。“中央要在支出上占更大的比重?！睒抢^偉總結說。

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