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　　鄭功成

　　中國(guó)選擇的是漸進(jìn)改革的道路，社會(huì)保障也依循著試點(diǎn)先行、漸次推進(jìn)的策略。這種漸進(jìn)改革的優(yōu)點(diǎn)，是可以通過局部地區(qū)的社會(huì)保障改革試驗(yàn)來總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)不斷修訂改革方案中的不足，避免出現(xiàn)重大失誤，也讓改革對(duì)象有一個(gè)逐漸適應(yīng)新型制度安排的過程，并減少改革可能遇到的阻力。另一方面，中國(guó)社會(huì)保障能夠進(jìn)行全面而深刻的制度變革，同時(shí)維系著國(guó)有企業(yè)改革的推進(jìn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，還保持了整個(gè)社會(huì)的基本穩(wěn)定，與漸進(jìn)改革的路徑選擇有正相關(guān)關(guān)系。

　　然而，這種漸進(jìn)改革所產(chǎn)生的效應(yīng)卻是相當(dāng)復(fù)雜的。以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為例，經(jīng)歷了管理體制從多部門分割管理到一部門集中管理、經(jīng)辦機(jī)制從一度濫化的行業(yè)統(tǒng)籌到歸口屬地管理的變革，改革的過程所表現(xiàn)出來的就是一個(gè)長(zhǎng)期的不斷試錯(cuò)的過程，這一制度迄今仍然無法真正成熟、定型，卻又形成了新的、失衡的利益格局，正在影響著整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展，并波及到整個(gè)社會(huì)。再以企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)改革為例，各地涌現(xiàn)出各種各樣的醫(yī)療保險(xiǎn)改革“模式”，20年來堅(jiān)持了社會(huì)化改革方向和用人單位與參保者個(gè)人繳費(fèi)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)經(jīng)歷了從統(tǒng)賬結(jié)合到統(tǒng)賬分離、從企業(yè)職工單獨(dú)改革到機(jī)關(guān)事業(yè)單位也一并納入的調(diào)整進(jìn)程，迄今仍處在城鄉(xiāng)醫(yī)保制度逐漸整合而管理體制、經(jīng)辦機(jī)制仍然分割的試驗(yàn)性狀態(tài)，這種狀態(tài)不僅讓相關(guān)行政部門與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處于目標(biāo)不明、業(yè)務(wù)紛爭(zhēng)、效率受損的處境，而且也導(dǎo)致了重復(fù)參保、資源浪費(fèi)以及醫(yī)保治理中的一系列問題。

　　這些事實(shí)表明，盡管漸進(jìn)改革的策略具有歷史的合理性，但客觀而論，這種策略同樣有著歷史的局限性。因?yàn)樯鐣?huì)保障制度的核心使命與卓越功能，就是以確定的制度安排來應(yīng)對(duì)不確定的人生風(fēng)險(xiǎn)，只有制度定型才能解除人們的后顧之憂并提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，如果這一制度總是處于試驗(yàn)性的改革狀態(tài)，其本身的不確定性就會(huì)造成制度公信力下降，同時(shí)增加人們的不安全感與焦慮情緒，當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的批評(píng)甚至不滿，就與總處在試驗(yàn)狀態(tài)的改革方案結(jié)構(gòu)缺失、改革不同步及過度追求創(chuàng)新而不能理性地走向成熟、定型密切相關(guān)。

　　一方面，試點(diǎn)先行的前提是“摸著石頭過河”，是在并不十分明了改革目標(biāo)指向的條件下自下而上推進(jìn)的改革試驗(yàn)，它既不可能有清晰的先進(jìn)理念指導(dǎo)，也不可能有系統(tǒng)的、整體的、協(xié)同的頂層制度設(shè)計(jì)指導(dǎo)，而是屬于“邊施工、邊設(shè)計(jì)圖紙”，加之受地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)分割且差距巨大等宏觀環(huán)境因素的制約，在這種基礎(chǔ)上建構(gòu)的社會(huì)保障“大廈”必定屬于地基并不規(guī)整甚至存在質(zhì)量問題的“工程”。長(zhǎng)期試點(diǎn)意味著結(jié)果可能是長(zhǎng)期處于無所適從的境地。

　　另一方面，試點(diǎn)先行中由于缺乏中央政府的有力統(tǒng)籌，實(shí)踐中表現(xiàn)出來的就是地方創(chuàng)新過度，同一制度安排在各地的改革方案五花八門，許多方案都是基于地區(qū)分割、群體分割或者局限于當(dāng)時(shí)的情形出發(fā)，從而表現(xiàn)出相當(dāng)大的隨意性，甚至有的改革方案因人而異，因當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人變換后改變態(tài)度或主張而異，這種改革創(chuàng)新的隨意性正是社會(huì)保障作為一種穩(wěn)定機(jī)制的“大敵”，其實(shí)踐后果就是為當(dāng)前推進(jìn)制度整合制造了重重障礙，導(dǎo)致時(shí)至今日各種制度還無法真正成熟、定型。

　　更為重要的是，持續(xù)20多年的試驗(yàn)性改革，已經(jīng)形成了新的失衡的利益格局，并滋生了新的社會(huì)矛盾。例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的不同步與地區(qū)分割，醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)分割與經(jīng)辦亂象，社會(huì)救助的群體分割與各種救助待遇的簡(jiǎn)單疊加，社會(huì)福利服務(wù)的官民分割，以及隱藏在這些制度背后的責(zé)任不清、權(quán)益不公等等，已經(jīng)引起了諸多負(fù)面反映，批評(píng)之聲不絕于耳，這表明優(yōu)化現(xiàn)行制度安排具有緊迫性，而要真正矯正現(xiàn)行制度安排中的缺陷與不足，必然需要重新調(diào)整利益格局，以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，這種利益調(diào)整絕非易事。

　　（作者為中國(guó)人民大學(xué)教授）

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