中國目前實行的是"養(yǎng)老金多軌制"的退休制度：政府機關(guān)和事業(yè)單位的退休金由國家財政統(tǒng)一發(fā)放;城鎮(zhèn)企業(yè)職工實行由企業(yè)和職工本人按一定標準繳納的"繳費型"統(tǒng)籌養(yǎng)老保險制度;而農(nóng)民實行的是新型社會養(yǎng)老保險，于2009年才開始，中央確定的新型農(nóng)村社會基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元，地方政府可根據(jù)情況適當(dāng)加發(fā)。

　　目前空賬問題主要出現(xiàn)在城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老制度上，這一養(yǎng)老金制度開始于1996年。當(dāng)時中國正對國有企業(yè)進行市場化改革，企業(yè)職工養(yǎng)老由國家負責(zé)轉(zhuǎn)為市場化的養(yǎng)老保險制度。在養(yǎng)老制度制度設(shè)計的時候，存在有兩種意見：一是當(dāng)時的勞動部(后被并入人力資源和社會保障部)認為可以維持現(xiàn)收現(xiàn)支的方式，二是當(dāng)時的經(jīng)濟體制改革委員會(后被并入發(fā)改委)堅持要采用個人賬戶，最后采取了妥協(xié)，形成了"社會統(tǒng)籌加個人賬戶"的養(yǎng)老保險制度。

　　當(dāng)時3000多萬企業(yè)職工已經(jīng)退休，這個包袱無法甩掉。由于在養(yǎng)老保險制度確立之前，企業(yè)員工基本無需繳納養(yǎng)老保險費用，所以現(xiàn)有的養(yǎng)老保險基金中沒有這部分職工的個人賬戶。于是制度規(guī)定，這部分退休職工從養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶中領(lǐng)取養(yǎng)老金。然而僅靠社會統(tǒng)籌賬戶不足以應(yīng)對當(dāng)期發(fā)放，加之各地財政實力不同，多數(shù)地區(qū)不得不在實際上采用了"現(xiàn)收現(xiàn)付制"的方法，即挪用個人賬戶的資金，用正在工作的人繳納的養(yǎng)老保險金來支付現(xiàn)有退休人員的退休金，個人賬戶僅僅記賬。個人賬戶2.5萬億的記賬額由此形成。

　　為解決個人賬戶資金被挪用的問題，中國從2000年開始了"做實"個人賬戶試點。但截至2011年底，個人賬戶實有金額也不到3000億元，與記賬額之間的差額，仍達到2.2萬億多元，這就是中國養(yǎng)老金的"缺口"，而且這個缺口不僅一直補不上，還存在不斷擴大的趨勢。中國社科院的數(shù)據(jù)顯示，從2008年到2010年，"空賬"由1.4萬億升至1.7萬億，三年增加3000億，而2010年到2011年空賬一年就增加了5000億。