“統(tǒng)籌”一詞在我國(guó)最早源自20世紀(jì)70年代后成立的社?；鸾y(tǒng)籌辦公室這一機(jī)構(gòu)名稱，原本指勞動(dòng)保險(xiǎn)制度基金的統(tǒng)籌管理，后來(lái)被沿用到各社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的基金共濟(jì)。在國(guó)際上，相對(duì)應(yīng)的英文術(shù)語(yǔ)為“pooling”，是基金風(fēng)險(xiǎn)池的概念。所以社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，既可以從行政管理層級(jí)理解，也可以從覆蓋人群的調(diào)劑范圍來(lái)理解。

　　新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（下稱“新農(nóng)保”）建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)中指出：“試點(diǎn)階段，新農(nóng)?；饡簩?shí)行縣級(jí)管理，隨著試點(diǎn)擴(kuò)大和推開(kāi)，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實(shí)行省級(jí)管理”。遵循指導(dǎo)意見(jiàn)，絕大多數(shù)新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)都實(shí)施了縣級(jí)統(tǒng)籌。縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)起了新農(nóng)保經(jīng)辦、管理、監(jiān)督的主要工作。較低的統(tǒng)籌層次導(dǎo)致基金互劑、基金保值增值、參保人員流動(dòng)的困難。當(dāng)前處于試點(diǎn)階段的新農(nóng)保制度，面臨著應(yīng)該由哪個(gè)行政層級(jí)來(lái)主管，以及需要在多大范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，即統(tǒng)籌層次的問(wèn)題。

　　新農(nóng)保試點(diǎn)工作展開(kāi)以來(lái)，部分國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)新農(nóng)保基金l統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀、問(wèn)題和改進(jìn)方法進(jìn)行了研究。陜西省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳課題組指出，縣級(jí)統(tǒng)籌有利于各縣根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)了縣一級(jí)政府責(zé)任，也體現(xiàn)了政策的靈活性，有利于為以后實(shí)現(xiàn)更高層次的統(tǒng)籌積累經(jīng)驗(yàn)。另一方面，部分學(xué)者指出，由于基金管理可能長(zhǎng)期停留于縣級(jí)層次，在目前的公共治理結(jié)構(gòu)和狀況下，基金管理和統(tǒng)籌層次過(guò)低，不僅給縣級(jí)財(cái)政造成了較大的壓力，也很難保證基金安全，不利于基金的保值增值，不利于覆蓋群體的人口流動(dòng)。新農(nóng)保中個(gè)人賬戶將會(huì)積累起大量的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，縣級(jí)統(tǒng)籌首先要確保資金安全?？h級(jí)統(tǒng)籌這種過(guò)于分散的基金管理很難進(jìn)行基金保值增值工作。大量參保戶的省內(nèi)流動(dòng)活動(dòng)也給縣級(jí)統(tǒng)籌的新農(nóng)?；鹛岢隽烁嗟墓芾黼y題。

　　大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，必須提高新農(nóng)?；鸾y(tǒng)籌層次，各地區(qū)應(yīng)該根據(jù)地區(qū)的特點(diǎn)，逐步改變當(dāng)前的縣級(jí)統(tǒng)籌現(xiàn)狀為市級(jí)統(tǒng)籌，有條件的省份可以考慮逐步上升到省級(jí)統(tǒng)籌，最終可能形成全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。實(shí)施過(guò)程中可以一方面抓相關(guān)財(cái)務(wù)制度的完善和監(jiān)管，另一方面盡快推動(dòng)新農(nóng)保基金的省級(jí)或全國(guó)統(tǒng)籌和管理；或者直接將新農(nóng)?；鸺{入財(cái)政的社會(huì)保障專戶管理。

　　針對(duì)以上新農(nóng)?；鸾y(tǒng)籌層次的實(shí)施與研究現(xiàn)狀，本研究將基于試點(diǎn)地區(qū)統(tǒng)籌管理的情況，分析基金賬戶管理的機(jī)構(gòu)與制度現(xiàn)狀；針對(duì)新農(nóng)?；鹂h級(jí)統(tǒng)籌的作用與問(wèn)題；提高統(tǒng)籌層次的必要性和可行性；提高統(tǒng)籌層次的具體途徑與實(shí)施方法等問(wèn)題進(jìn)行探討。

　　二、新農(nóng)保統(tǒng)籌層次要求

　　當(dāng)前，大多數(shù)新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)都處于縣級(jí)管理階段，統(tǒng)莓單位主要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的新農(nóng)?；鸾?jīng)辦、管理和監(jiān)管等一系列工作，實(shí)行縣級(jí)農(nóng)保中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障事務(wù)開(kāi)、村級(jí)協(xié)辦員三級(jí)管理的基本方式。

　　1．流程規(guī)范，分工明確

　　村協(xié)辦員具體負(fù)責(zé)新農(nóng)保參保登記、繳費(fèi)檔次選定、待圓領(lǐng)取、關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)所需材料的收集與上報(bào)，并協(xié)助做好政策宣傳與解釋、待遇領(lǐng)取資格認(rèn)證、摸底調(diào)查、農(nóng)村居民基本信息采集、情況公示等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)所負(fù)責(zé)對(duì)參保人員的參保資格、基本信息、繳費(fèi)信息、待遇領(lǐng)取資格及關(guān)系轉(zhuǎn)移資格等進(jìn)行初審，錄入有關(guān)信息，并負(fù)責(zé)受理咨詢、查詢和舉報(bào)、政策宣傳、情況公示等工作?？h（市、區(qū)）級(jí)社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)新農(nóng)保的參保登記、保險(xiǎn)費(fèi)收繳、基金劃撥、基金管理、個(gè)人賬戶建立與管理、待遇核定與支付、保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、檔案管理、制發(fā)卡證、統(tǒng)計(jì)管理、受理咨詢、查詢和舉報(bào)等工作，并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)所的業(yè)務(wù)經(jīng)辦情況進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督考核。

　　2．做實(shí)賬戶，加強(qiáng)管理

　　縣級(jí)社保機(jī)構(gòu)應(yīng)為每位參保人員建立個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶用于記錄個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、地方政府補(bǔ)貼、其他補(bǔ)助及利息。參保人員繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)作為“個(gè)人繳費(fèi)”記人：村集體和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織對(duì)參保人員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)助或資助作為“集體補(bǔ)助”記人；地方各級(jí)財(cái)政對(duì)個(gè)人賬戶的繳費(fèi)補(bǔ)貼以“政府補(bǔ)貼”名義記入。個(gè)人賬戶記錄項(xiàng)目應(yīng)包括：個(gè)人基本信息、繳費(fèi)信息、養(yǎng)老金支付信息、個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額信息、轉(zhuǎn)移接續(xù)信息、終止注銷信息等。老農(nóng)保參保人員轉(zhuǎn)入新農(nóng)保時(shí)，可將老農(nóng)保個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額記入新農(nóng)保個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額目前每年參考中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息。

　　新農(nóng)?；饘?shí)行收支兩條線管理。新農(nóng)?；鸨仨殞？顚Ｓ?，不得列支管理費(fèi)、銀行手續(xù)費(fèi)等支出，任何部門(mén)不得擠占、挪用或平調(diào)。基金除按規(guī)定預(yù)留必要的支出外，全部存入銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，所得收益全部納入基金。