無(wú)憂保醫(yī)療保險(xiǎn)早報(bào)：

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任、研究員王一鳴

在由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心指導(dǎo)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)主辦的第七屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)前瞻論壇上，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴作了題為“深化改革，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”主旨演講。王一鳴表示，“十三五”規(guī)劃建議提出戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高的目標(biāo)，這就要求加快落實(shí)中央確定的使1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的任務(wù)。

王一鳴表示，改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了世界經(jīng)濟(jì)史上最大規(guī)模的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過(guò)程，從而也形成了世界上速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本特征是“農(nóng)民進(jìn)城”，核心是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

“加快落實(shí)中央確定的目標(biāo)，需要解決新型城鎮(zhèn)化面臨的體制性問(wèn)題?！蓖跻圾Q具體分析道。

首先是戶籍制度。我們的目標(biāo)是實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但在實(shí)踐中，一些地方戶籍制度改革主要是針對(duì)本轄區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，缺乏外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的積極性，落戶門檻仍然較高。即使有些城市實(shí)行了居住證制度，但配套措施跟進(jìn)還是不足，外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在保障性住房、最低生活保障等方面與城市居民的待遇差別問(wèn)題尚未得到根本解決。

第二是土地制度。農(nóng)村存量集體建設(shè)用地不能自由流轉(zhuǎn)，需要通過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)，不能與國(guó)有土地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”；土地收益分配主要以地方政府為主，集體和農(nóng)民難以足夠分享到土地增值帶來(lái)的巨額收益。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)按規(guī)定僅能在本集體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

第三是公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等接受義務(wù)教育還面臨多方面障礙；在就業(yè)居住地，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能享受到再就業(yè)保障；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口醫(yī)療保障體系不健全，在城鎮(zhèn)參加社會(huì)保險(xiǎn)的比率和保障水平偏低。

第四是住房制度。農(nóng)民工普遍缺少住房保障，主要靠租住房屋為主，相對(duì)于其工資收入來(lái)說(shuō)成本還是偏高；還缺乏將普通外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入保障性住房的機(jī)制。

第五是財(cái)政金融政策。國(guó)家在公共服務(wù)設(shè)施投入上總體還是城市優(yōu)先，盡管有的地方已經(jīng)提出新增投入向農(nóng)村傾斜，但是城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上差距依然非常大；由于農(nóng)業(yè)平均利潤(rùn)率偏低，農(nóng)村有限的資金還在通過(guò)郵政儲(chǔ)蓄和農(nóng)村信用合作社流向城市。

第六是等級(jí)化的管理體制。公共資源過(guò)多向上集中，導(dǎo)致行政等級(jí)越高的城市，集中和配置資源的能力越強(qiáng)，還可能出現(xiàn)了高等級(jí)城市吸附低等級(jí)城市資源的現(xiàn)象。這樣特大城市、大城市很難放開(kāi)戶口?！耙?yàn)樘卮蟪鞘?、大城市的?yōu)質(zhì)資源太集中，有太多人想進(jìn)來(lái)。”

在指出新型城鎮(zhèn)化面臨的六大體制性問(wèn)題后，王一鳴提出下一步要通過(guò)深化改革推進(jìn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化，即重點(diǎn)推進(jìn)戶籍制度、土地制度、基本公共服務(wù)、住房制度、財(cái)政體制、金融體制、城鎮(zhèn)管理體制等一系列改革。

第一，改革戶籍制度。全面推行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住證制度，建立健全與居住年限相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，現(xiàn)在有些城市正在推行。還要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，使戶口逐步與各項(xiàng)公共服務(wù)脫鉤；建立戶口登記與實(shí)際居住地相一致的人口信息登記制度。

王一鳴進(jìn)一步分析認(rèn)為，在推進(jìn)戶籍制度改革上，在政策上還得分類，比如說(shuō)在特大城市要實(shí)施戶籍和居住證并存的制度，不可能一步放開(kāi)，逐步提高和改善居住證居民享有的公共服務(wù)水平，條件具備后打通居住證與戶籍的通道，可能過(guò)渡期會(huì)很長(zhǎng)；大中城市可以根據(jù)地方財(cái)力條件逐步放寬有工作崗位的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶；中小城市、小城鎮(zhèn)可以一步到位，戶籍完全放開(kāi)。

第二，改革土地制度。要完善征地制度，完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制；要健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記、頒證制度；建立農(nóng)村土地交易市場(chǎng)；嚴(yán)格農(nóng)村土地用途管制；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

王一鳴表示，農(nóng)村土地制度改革重點(diǎn)是“三塊地”：對(duì)于承包地，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)益，關(guān)鍵是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和擔(dān)保權(quán)能。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”。對(duì)于宅基地，可以選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。“如果能夠盤(pán)活，可以釋放出巨大資源，而且給進(jìn)城農(nóng)民創(chuàng)造一筆相當(dāng)規(guī)模的財(cái)富，使他們進(jìn)入城市后有一筆啟動(dòng)資金。這項(xiàng)改革如果能夠有效推進(jìn)，意義非常重大，而且可以吸納城市要素到農(nóng)村去，使城鄉(xiāng)要素能夠循環(huán)起來(lái)?！?/p>

第三，完善基本公共服務(wù)。首先是要解決農(nóng)民工子女的就學(xué)問(wèn)題，把農(nóng)民工子女逐步納入到公立學(xué)校體系；還有把進(jìn)城落戶農(nóng)民納入到社會(huì)保障體系，把在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系；完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本功公共服務(wù)常住人口的全覆蓋。

第四，深化住房制度改革。要以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)住房去庫(kù)存，現(xiàn)在住房庫(kù)存量約有7億平方米，如何消化住房存量？下一步的重心是逐步轉(zhuǎn)向新市民。所以，要建立購(gòu)租并舉的住房制度，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。還可以發(fā)展房屋租賃市場(chǎng)，鼓勵(lì)一些房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)型為以批量住房租賃為主營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)。這不僅能解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問(wèn)題，更重要的還能消化巨大的房地產(chǎn)庫(kù)存。

第五，財(cái)政體制改革。首先要有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的合理分?jǐn)?，能不能建立一個(gè)中央與地方、政府與企業(yè)、企業(yè)與居民共同分擔(dān)機(jī)制，這是制度設(shè)計(jì)需要解決的。而且，要健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、用地指標(biāo)和預(yù)算內(nèi)財(cái)政投入同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“三掛鉤”機(jī)制。

王一鳴說(shuō)，要完善城鎮(zhèn)化建設(shè)機(jī)制。一是允許地方通過(guò)發(fā)債等方式拓寬城市建設(shè)資金；二是社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)（PPP）等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)；三是研究建立城市住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。

第六，改革金融體制。首先要建立多元化的農(nóng)村金融體系。農(nóng)村金融新體系既包括政策性銀行、商業(yè)性銀行、也包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款組織等民間非銀行機(jī)構(gòu)，還包括農(nóng)村保險(xiǎn)、擔(dān)保、征信、農(nóng)產(chǎn)品期貨等配套金融體系。其次，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品，讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)能夠作為抵押物，以此大力發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)。

第七，改革城鎮(zhèn)管理體制。國(guó)家“設(shè)市”的標(biāo)準(zhǔn)能不能根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展情況有所調(diào)整，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置和一些管理權(quán)限下放，這個(gè)問(wèn)題現(xiàn)在很突出。如果我們的中小城市發(fā)展得好，反過(guò)來(lái)對(duì)于特大城市、大城市的過(guò)度發(fā)展會(huì)形成一個(gè)反向作用力，使城市等級(jí)規(guī)模更加均衡合理。

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